9e
Congrès de l'AQÉI - 16 et 17 novembre 2000
Évaluation environnementale
et compétitivité : l'évaluation environnementale
est-elle devenue un labyrinthe ? Synthèse
des enjeux et débats
par
Michel Gariépy, professeur à la Faculté de l'aménagement
et chercheur à la Chaire en paysage et environnement de l'Université
de Montréal.
Préambule
Comme ce fut le cas à chacun des colloques précédents, ce 9ème congrès de l'AQÉI a donné lieu à des présentations et des échanges de haut calibre. C'est d'ailleurs un mérite assez exceptionnel de la pratique de l'évaluation environnementale que le fait de donner, à répétition, prétexte à des tribunes tant à l'échelle internationale que localement, où se retrouvent à la fois des professionnels, des fonctionnaires administrateurs de la procédure, des représentants des groupes de pression, des chercheurs universitaires et des étudiants; des tribunes où prennent toujours place des échanges civilisés et constructifs.
À cet égard, il faut souligner et féliciter l'initiative qu'a prise cette année le ministère de l'Environnement en absorbant les frais d'inscription d'un groupe d'étudiants des diverses universités québécoises: c'est une excellente façon de sensibiliser et d'intégrer les étudiants à cette pratique professionnelle majeure qu'est l'évaluation environnementale.
Dresser une
synthèse des échanges qui se sont déroulés
ainsi que des enjeux qui ont été soulevés est une
tâche ambitieuse et exigeante. Cette synthèse sera structurée
autour de 6 éléments de diagnostic ou de constats, à
partir desquels certaines recommandations peuvent être formulées.
À noter que ces 6 éléments n'ont pas la prétention
d'intégrer et de résumer l'ensemble des points qui ont été
abordés. L'auteur de ces lignes tient donc à l'avance à
s'excuser auprès de ceux dont les propos auront été
omis ou déformés dans l'élagage et la hiérarchisation
qu'implique nécessairement une synthèse. De même,
les recommandations mises de l'avant, quand elles n'ont pas été
formulées explicitement par certains intervenants, représentent
souvent une conclusion déduite par cet auteur des propos entendus
lors du congrès: il appartiendra à l'exécutif de
l'AQÉI de sélectionner celles qu'il veut faire siennes.
I- Y a-t-il labyrinthe et, dans l'affirmative, à quelle échelle ?
Cette question qui se voulait le thème du colloque n'aura pas polarisé toute l'attention des conférenciers et des intervenants, contrairement à ce à quoi on aurait pu s'attendre; il aura d'ailleurs fallu les interventions répétées du président de l'AQÉI, Antoine Moreau, pour que chaque séance en traite un peu, à tout le moins.
L'existence d'un labyrinthe procédurier semble néanmoins une évidence. Mais encore là, l'échelle à laquelle ce labyrinthe fait problème n'est pas celle à laquelle plusieurs personnes - entre autres, l'auteur de cette synthèse - s'attendaient.
En effet, à l'ère de la mondialisation de l'économie et dans la foulée de l'Accord de libre échange nord-américain, on aurait pu croire que l'arrimage international des procédures d'évaluation environnementale et de leurs exigences serait au coeur des préoccupations. Or, ce ne semble pas le cas. Un des seuls à traiter de l'évaluation environnementale selon une perspective internationale fut Harvey Mead, président de l'UQCN. Quelques expériences internationales auxquelles il fut associé, entre autres au Chili, ont fait ressortir le comportement schizophrénique de certaines multinationales: aux endroits où les contraintes réglementaires sont élevées, elles ont un comportement exemplaire mais peuvent esquiver des principes environnementaux élémentaires, là où la pression réglementaire est plus limitée. N'y a-t-il pas là un enseignement important à opposer aux tenants d'une déréglementation à tous crins, qui la justifient en prétextant le sens aigu des responsabilités des grandes corporations et leur capacité d'autogestion ?
Quelques présentations ont plutôt fait ressortir le labyrinthe résultant de mécanismes d'autorisation et de consultations publiques qui se superposent aux exigences reliées à l'évaluation environnementale, et ce, au sein même de notre territoire. Les tableaux qu'ont dressés Urgel Delisle, consultant pour TQM, et Normand Gauthier, directeur de projets chez Tecsult, sont à cet égard très révélateurs: ils ont permis de saisir pourquoi le respect des échéanciers pouvait constituer un enjeu aussi fondamental pour les grands maîtres d'ouvrage, en particulier ceux qui réalisent des équipements linéaires. Dans le cas du pipeline qui vient d'être construit dans le sud-ouest du Québec, il est à noter que, si une multitude d'audiences ont pris place ici, le point d'arrivée et d'entrée aux USA a complètement échappé à notre examen, même si la portion du tracé en sol canadien était plus longue.
Les débats de clôture du congrès sont revenus sur la multiplicité des audiences publiques mais là, les opinions divergeaient. Plusieurs, comme André Delisle et John Burcombe d'Eau Secours, ont fait état de la difficulté, de l'essoufflement même que ressentent le public ou des groupes de pression à suivre et s'impliquer dans tous ces mécanismes. D'autres, comme la consultante Louise Roy, la considèrent comme une exigence inéluctable de la démocratie participative. Enfin le problème du labyrinthe procédurier, pour plusieurs intervenants, doit être considéré comme inhérent et structurel , dans les dossiers d'équipements linéaires.
Comment rectifier ce labyrinthe et rationaliser la situation ? On pourrait penser que, le labyrinthe révélé se retrouvant sur notre propre territoire, donc dans notre propre cour, la tâche serait relativement facile. Mais est-elle si simple? Si l'harmonisation entre les démarches d'évaluation environnementale des différents paliers de gouvernement a fait l'objet de réflexions et même de conventions antérieurement, les stratégies d'harmonisation de tous ces mécanismes d'autorisation n'ont, ici, été que très peu abordées, même si, encore une fois, la diversité des participants au congrès eut pu constituer une tribune propice à cette fin. Les tables de concertation créées au palier Fédéral ont été brièvement évoquées. Pour le Nunavik, a été déploré le fait que des examens y étaient menés de façon séparée, alors que la possibilité de les fusionner existait (C. Grenier de TNI-TPI). Un représentant du ministère des Transports du Québec a mentionné que le fardeau potentiel de la duplication des évaluations avait pu être évité grâce à l'application "allégée" que faisait Transports Canada de la Loi canadienne d'évaluation environnementale, à la différence de Pêches et océans Canada; le critère de "perte d'habitat nulle" de ce dernier ministère apparaissait un peu trop arbitraire. Mais, tant dans la localisation des équipements linéaires comme le pipeline que pour les différents projets que cherche à réaliser le Conseil tribal Mamuitun, c'est l'arrimage aux mécanismes de consultation des municipalités ou des MRCs qui semble poser le problème le plus sérieux.
Michel Crowley du ministère de l'Environnement du Québec a mis le doigt sur à la fois la cause de cette prolifération de mécanismes et l'obstacle à leur rationalisation: la compartimentation des structures administratives. Il s'agit là, à notre avis, d'un problème endémique majeur de l'appareil gouvernemental québécois.
Recommandations
- Il est essentiel de maintenir un contrôle étatique sur
la prise en compte de l'environnement que prétendent effectuer
les corporations.
- Les travaux d'harmonisation devraient se poursuivre et porter non plus
tant sur les mécanismes d'évaluation environnementale entre
eux, mais sur les divers mécanismes d'autorisation relevant de
différents ministères et paliers d'administration, en particulier
des municipalités.
II - L'évaluation environnementale: plus qu'un mécanisme d'autorisation, une approche de planification
Le congrès a donné lieu à des déclaration fort importantes quant à l'intérêt de l'évaluation environnementale: davantage que comme mécanisme d'autorisation, c'est à l'aulne d'une approche de planification qu'elle devrait être considérée. D'ailleurs, certaines des difficultés soulevées au cours des deux jours, selon plusieurs intervenants, proviendraient du fait que le souci d'obtenir les permis les permis aurait pris le pas sur les objectifs de l'évaluation environnementale. Au nombre de ces déclarations, il faut souligner celle de Jean Piette, qui affirmait que le Centre patronal de l'environnement du Québec considère maintenant la démarche d'évaluation environnementale comme un incontournable et comme un outil essentiel pour rendre les promoteurs imputables.
Rejoignant
en cela les propos liminaires de Barry Sadler, plusieurs ont affirmé
la nécessité de recentrer la pratique d'évaluation
environnementale sur ses objectifs initiaux et de mieux faire ressortir
les fins qu'elle permettrait d'atteindre, tout comme ce qu'elle a permis
d'accomplir. Parmi les retombées potentielles de l'approche, Barry
Sadler et Yves Corriveau du CQDE ont mentionné son rôle comme
outil décisionnel dans la recherche d'un développement durable;
son utilité également, dans l'appréciation des risques
associés à un projet , ce qui en retour devrait faciliter
leur "assurabilité". Du côté des réalisations,
le suivi devrait permettre de documenter comment des projets ont pu être
bonifiés à travers l'application de la démarche d'évaluation
environnementale. Une telle recension pourrait servir d'argument à
l'encontre des promoteurs qui cherchent encore à contourner la
procédure, ce que quelques uns ont avoué bien candidement
au congrès.
Recommandation
- Le ministère de l'Environnement du Québec et l'Agence
canadienne d'évaluation environnementale devraient mieux faire
valoir l'intérêt de l'évaluation environnementale
en tant qu' approche de planification.
III - L'Évaluation environnementale stratégique: une réponse à un véritable problème ou une fuite en avant ?
L'évaluation environnementale stratégique, dans le contexte du labyrinthe procédurier décrit ci haut mais en rapport aussi avec d'autres enjeux de l'évaluation environnementale, semble véhiculer de nombreux avantages et être porteuse de multiples promesses. Tout d'abord, elle apparaît comme de nature à alléger les processus d'autorisation des projets qui découlent des programmes qui seraient assujettis à une ÉES. Une ÉES bien menée permettrait de cibler les véritables enjeux beaucoup plus tôt dans le processus et dans les échanges avec le public. En résulterait même un meilleur examen des incidences environnementales des projets, car l'essentiel du débat en audiences ne serait plus automatiquement polarisé par la justification (H. Létourneau, Hydro-Québec). Et ce , sans voir une décision inéluctable de faisabilité résultant de l'évaluation de programme pour encadrer celle des projets, un peu à la manière de poupées russes; sur ce dernier point, il faut voir là une évolution appréciable du débat qui prenait place il y a quelques mois encore (M. Pérusse, Hydro-Québec). Ont enfin été mentionnés par les intervenants, divers domaines ou secteurs où l'ÉES serait souhaitable: l'élaboration des plans d'aménagement forestier; l'affectation des terres publiques; la comparaison des grandes options de production d'énergie; etc.
Par contre, plusieurs craintes ont également été formulées à l'égard de l'ÉES. Certains ont avancé l'idée d'une "fuite en avant" ou d'une avenue dans laquelle le Québec s'apprêterait à s'engager tout simplement parce que "tout le monde le fait". Or, plutôt que par la création d'un nouveau palier, certaines des lacunes ou des problèmes identifiés au cours du congrès pourraient trouver une solution dans l'application de la réglementation existante, dans l'application stricte des critères d'assujettissement actuels et dans un meilleur suivi des études d'impact réalisées, études auxquelles les promoteurs ne consacreraient plus qu'une fraction des budgets antérieurs (A. Delisle). Ce que le ministère de l'Environnement du Québec aurait pourtant peine à faire, suite aux multiples coupes budgétaires et réductions de personnel dont il a été l'objet. Même chez les promoteurs, comme l'a souligné un représentant du ministère des Transports du Québec, les compressions de personnel se seraient traduites par un délestage de la culture d'entreprise; en résulterait une incapacité à véritablement encadrer les études d'impact de projets qui doivent être confiées au secteur privé. De plus, les questions qu'on envisage de soumettre à étude au sein d'une ÉES ne relèveraient-elles pas davantage de l'élaboration de plans de développement et d'aménagement régionaux, comme l'illustrent les enjeux associés à la route sur la Basse Côte Nord? Toutes ces appréhensions renvoient au piège de la "bad complexity" contre laquelle Sadler, en introduction, cherchait à nous prémunir.
De ces considérations et de l'avis de plusieurs intervenants, beaucoup de réflexions et de mises au point méthodologiques restent à faire, avant que ne puisse être implanté un véritable système d'ÉES. Et ces études ne devraient pas être le lot exclusif d'universitaires.
Recommandations
- Avant de formaliser l'exigence des ÉES, le ministère de
l'Environnement du Québec doit s'assurer du respect et du suivi
des dispositions existantes.
- En utilisant des dispositions existantes, il serait souhaitable de mener,
à titre exploratoire, des ÉES sur certains dossiers.
- Plusieurs études doivent être faites sur certains enjeux
reliés à l'ÉES, entre autres, un suivi des évaluations
de programmes déjà réalisées.
IV - L'évaluation environnementale est-elle le lieu d'un déficit démocratique ?
Outre l'essoufflement mentionné plus haut qui serait associé à la multiplicité des tribunes sur lesquelles la participation du public est requise, plusieurs questions et problèmes ayant trait au processus démocratique même ont été soulevés. D'abord, en rapport avec le Débat sur l'énergie qui a pris place il y a quelques années, l'équivalent d'une ÉES, L. Roy a souligné que ce débat avait attiré la participation de divers groupes spécialisés mais qu'on n'avait pas réussi à y intéresser et intégrer le public en général, "monsieur et madame tout le monde"; ce qui soulève donc la question de l'accès du public à la prise de décisions et à la formulation de politiques. A encore été soulevée, entre autres par Roméo Saganash du Grand Conseil des Cris, le problème des ressources financières requises pour instaurer un processus de consultation sérieux et crédible.
Mais ce sont surtout les élus, les politiciens - les seuls acteurs du processus de l'évaluation environnementale absents de ce congrès - qui ont été mis en cause. A été dénoncé leur manque de volonté pour donner pleine portée au mécanisme, d'un côté, et de l'autre, pour donner suite aux recommandations convergentes formulées par les divers comités qui se sont penchés sur la révision de la procédure. À la Loi canadienne d'évaluation environnementale qui comporte une obligation statutaire de révision à tous les cinq ans, a été opposé le climat de "révision perpétuelle" dans lequel évolue l'approche québécoise depuis plusieurs années, mais sans qu'une véritable révision ne soit menée à terme. Manque de volonté aussi des politiciens, selon le Grand Conseil des Cris, dans la mise en oeuvre des "beaux principes" que comportait l'Entente de la Baie James.
A également été dénoncé le manque de sensibilité du gouvernement aux considérations environnementales, dans plusieurs de ses décisions sur des dossiers assujettis à évaluation environnementale et audiences publiques. À cet égard, le représentant du Conseil québécois du droit de l'environnement proposait que le décret émis par le gouvernement autorisant un projet spécifique incorpore obligatoirement la mention du pourquoi des recommandations formulées par les commissions du BAPE n'avaient pas été suivies: ceci n'enlèverait rien à la souveraineté du politique sur la décision, mais permettrait au public de savoir pourquoi certaines requêtes ou recommandations formulées au terme d'un processus rigoureux et transparent d'examen n'ont pas été retenues.
Il faut enfin mentionner un rappel à l'ordre que formulait H. Mead, à partir de sa définition de ce qu'est le politique, soit "une réponse à un problème social": il appartient au public, à l'AQÉI en particulier, de faire pression sur ses politiciens pour que les considérations environnementales reçoivent une considération adéquate.
Recommandations
- La Loi de la qualité de l'environnement devrait être amendée
pour incorporer l'obligation pour le gouvernement, dans tout décret
émis autorisant un projet spécifique, de préciser
pourquoi des recommandations formulées par les commissions du BAPE
n'ont pas été retenues.
- L'AQÉI devrait faire des représentations auprès
des élus pour assurer sa pleine portée au mécanisme
d'évaluation environnementale et que des correctifs soient apportés
aux problèmes soulevés.
V - L'absence quasi totale de suivi
L' absence d'un suivi ou son caractère embryonnaire, quand il est fait, ont été dénoncés à maintes reprises, dans chacun des ateliers. Mais c'est d'un suivi sur une foule d'aspects ou niveaux dont il a été question.
À un premier niveau, la nécessité d'assurer un suivi des projets eux-mêmes a été mentionnée, certains intervenants ignorant si les conditions imposées pour l'autorisation de projets avaient été respectées.
Un meilleur suivi, comme il a été mentionné au point II plus haut, permettrait de documenter les améliorations apportées aux projets suite à leur passage en évaluation environnementale. Cette information serait fort utile pour mieux asseoir, et dans l'opinion publique et chez les promoteurs, la perception de l'intérêt de la procédure.
Un suivi des débats menés en audience permettrait aussi de constituer un corpus des opinions sur divers enjeux environnementaux et ainsi, peut-être d'éviter que ne reprenne la discussion sur les mêmes points, dans chaque nouveau dossier.
Dans l'optique de l'évaluation environnementale stratégique, les carences du ministère de l'Énergie du Québec à faire un suivi approfondi des enjeux soulevés lors du Débat sur l'énergie puis à les traduire en scénarios sur lesquels la population aurait pu se prononcer, ont été identifiées comme une des raisons pour lesquelles ce débat n'avait pas eu la portée escomptée (L.Roy).
Un suivi plus systématique enfin de l'application de la pratique pourrait servir à en vérifier l'efficience, à l'améliorer si nécessaire. Pourraient ainsi être contrées les doléances concernant les délais liés à l'évaluation environnementale. Ces doléances, qu'on devrait maintenant pouvoir qualifier d'éculées, sont pourtant toujours sur la table, à preuve celles que formulait le Centre patronal de l'environnement du Québec, faute d'avoir reçu toute l'attention qu'elles méritaient.
Un constat a été fait de l'écart, vu les effectifs professionnels dont dispose maintenant le ministère de l'Environnement du Québec, entre les tâches qui accaparent ses efforts, comme la "révision perpétuelle" de la procédure ou l'implantation d'un système d'ÉES, versus celles qui, comme le suivi, ne peuvent recevoir l'attention qu'elles méritent. Et plutôt que de penser faire des ÉES sur tous les programmes et politiques, il a été suggéré de choisir un dossier annuellement, à cause de sa valeur stratégique ou exemplaire, et de s'assurer alors que l'ÉES soit réalisée de façon satisfaisante.
Recommandations
- Le suivi doit être replacé au coeur des préoccupations
des instances responsables de l'application de la démarche d'évaluation
environnementale, de l'ACÉE mais surtout du ministère de
l'Environnement du Québec.
- Le suivi doit être assuré dans une perspective large, intégrant
différents aspects de la pratique de l'évaluation environnementale.
- La nécessité d'un suivi systématique de l'application
de la procédure s'impose: il aiderait à documenter les retombées
positives de l'évaluation environnementale.
VI - Le nécessaire arrimage de l'évaluation environnementale à l'aménagement du territoire
Plusieurs
des enjeux soulevés ou des problèmes imputés à
l'approche d'évaluation environnementale renvoient concrètement
à l'arrimage de l'approche d'évaluation environnementale
avec le système d'aménagement du territoire: il manque de
cohérence entre les différents processus qui régissent
l'aménagement, comme le soulignait B. Sadler dans son exposé
introductif.
Qu'on pense à l'exemple apporté par le représentant
du MTQ, de la route sur la Basse Côte Nord . Qu'on pense aussi aux
consultations reliées aux schémas d'aménagement des
MRCs, dans le cadre de la Loi sur l'aménagement et l'urbanisme;
l'application des "passerelles existantes" y pose problème.
Il y a là matière à des réflexions importantes.
Recommandations
- Le ministère de l'Environnement et le ministère des Affaires
municipales du Québec devraient revoir l'arrimage de l'approche
d'évaluation environnementale avec le système d'aménagement
du territoire.
- L'AQÉI devrait retenir comme thème d'un prochain congrès
l'arrimage de l'approche d'évaluation environnementale avec le
système d'aménagement du territoire.
____________________________________
MG, décembre 2000
