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MÉMOIRE SUR LA PROPOSITION D'ORIENTATION CONCERNANT LA RÉFORME DE L'ÉVALUATION ENVIRONNEMENTALE
Association québécoise pour l'évaluation d'impacts

présenté à la Direction générale du développement durable du ministère de l'Environnement et de la Faune du Québec

Décembre 1995

PRÉAMBULE

L'Association québécoise pour l'évaluation d'impacts (A.Q.E.I.) a jugé bon de procéder à une consultation de ses membres sur la proposition d'orientations de la réforme de l'évaluation environnementale formulée par la Direction générale du développement durable du ministère de l'Environnement et de la Faune du Québec (MEF).

Pour y arriver, un atelier de consultation a été tenu à Montréal le 18 octobre 1995. Cet atelier se voulait un complément aux journées de consultation organisées par le MEF à la fin du mois de septembre. Journées auxquelles avait participé l'A.Q.E.I. qui, à cette occasion, avait formulé des remarques d'ordre général en soulignant que la procédure de consultation du MEF ne lui avait pas permis de consulter ses membres et qu'elle compléterait sa démarche au cours de l'automne. Le présent mémoire est le résultat de cet exercice.

1. PRÉSENTATION DE L'ASSOCIATION

1.1 Son orientation et ses objectifs
1.2 Son rôle et son implication

2. REMARQUES PRÉLIMINAIRES

2.1 Caractère innovateur
2.2 Questions sur la cohérence du processus

3. COMMENTAIRES SPÉCIFIQUES

3.1 Introduction
3.2 Orientation générale de la réforme (Partie I)
3.3 L'évaluation des politiques et des programmes (Partie II)
3.4 Procédure d'évaluation environnementale des projets (Partie III)

3.4.1 Les étapes de la procédure
3.4.2 Déroulement des audiences publiques
3.4.3 Médiation environnementale

3.5 Projets assujettis à la procédure et projets non retenus (Partie IV)
3.6 Autres aspects liés à l'application de la procédure d'évaluation
environnementale (Partie V)

4. CONCLUSIONS

1. PRÉSENTATION DE L'ASSOCIATION

1.1 Son orientation et ses objectifs

L'A.Q.E.I. regroupe des personnes intéressées au développement des méthodes et des procédures d'évaluation d'impacts et à l'élargissement de leur utilisation dans le processus de planification de projets et de prise de décisions.

Notre Association estime que les évaluations d'impacts constituent un outil essentiel à l'intégration de l'environnement et du développement dans le processus de planification et de prise de décisions.

En ce sens, nous favorisons le développement d'approches, de méthodes et de procédures susceptibles d'entraîner l'amélioration de l'évaluation d'impacts. Pour ce faire, l'A.Q.E.I. considère qu'il est essentiel de s'intéresser, à chaque occasion, sur l'utilité de la procédure, son efficacité et sa crédibilité, et ce, à tous les paliers décisionnels.

Il est également important de s'assurer que la procédure (son esprit, ses objectifs et ses modalités) soit bien comprise et acceptée par tous et qu'elle ne contribue pas àalourdir les procédures déjà existantes. C'est un objectif à atteindre si on veut que l'évaluation de l'examen des impacts soit bien perçue, acceptée, et utilisée.

1.2 Son rôle et son implication

Bien que créée il y a à peine quatre (4) ans, l'Association compte déjà plus de 200 membres provenant de professions et d'horizons différents. Nos membres viennent de firmes de consultants, d'universités, d'entreprises et d'organismes gouvernementaux. Il sont ingénieurs, sociologues, urbanistes, économistes, biologistes, administrateurs et avocats. L'A.Q.E.I. se veut un forum d'échanges entre tous ceux qui sont intéressés par l'évaluation d'impacts et la participation du public, peu importe leur appartenance et les rôles qu'ils jouent dans ces procédures.

L'A.Q.E.I. s'est prononcée à chaque fois qu'elle en a eu l'occasion sur les améliorations à apporter à la procédure québécoise d'examen d'évaluation et sur le rôle du Bureau d'audiences publiques sur l'environnement du Québec (B.A.P.E.). Elle a entre autre participé à toutes les consultations visant la modification de la législation en vigueur.

Par ailleurs, notre Association est membre de l'International Association for Impact Assessment (IAIA).

L'A.Q.E.I. espère que la réforme québécoise de l'évaluation environnementale permettra à cette dernière de devenir un outil de référence crédible, utile et efficace dans le processus de prise de décisions dans tous les contextes qu'ils soient réglementés ou non réglementés.

2. REMARQUES PRÉLIMINAIRES

Deux impressions face au projet de réforme semblent ressortir de façon plus marquante. Tout d'abord, une reconnaissance et une appréciation du caractère innovateur de certains aspects du projet accompagnée du sentiment d'un certain manque de cohérence dans le processus proposé. Nous nous expliquons.


2.1 Caractère innovateur

Les éléments qui contribuent à nourrir l'impression de nouveauté et d'écoute des préoccupations des citoyens sont, par exemple, l'introduction de l'évaluation environnementale des politiques et des programmes de même que l'introduction de la participation du public en début de processus. Malheureusement, il est difficile d'évaluer le rôle que pourront jouer ces deux mécanismes dans la gestion des projets. À première vue, l'évaluation des politiques et programmes apparaît floue. L'assujettissement des politiques et programmes demeure discrétionnaire dans tous les cas et la responsabilité des ministères ou organismes en présence n'est pas claire pour l'instant. Le processus n'est pas encadré avec la même rigueur et selon les mêmes principes que l'est l'évaluation des projets proprement dit. Pourtant, la mise en place de ce mécanisme pourrait bonifier l'exercice d'évaluation d'examen des impacts. La procédure liée aux projets découlant des politiques et programmes devrait s'en trouver accélérée et pouvoir être mieux orientée.

Pour ce qui est de la médiation, d'aucun se questionne sur sa validité qui reste à confirmer. L'intégration de la médiation dans un processus d'évaluation et d'examen des impacts sur l'environnement, menant potentiellement à des audiences publiques, est difficile à percevoir. La médiation, entre un nombre restreint de parties en présence, semble à première vue s'opposer au caractère public et ouvert des audiences tel que nous le connaissons.

Beaucoup d'aspects d'ordre pratique restent à clarifier. En effet, même si les documents soumis pour analyse contiennent beaucoup d'informations, la transposition de ces informations en normes réglementaires pourrait modifier grandement la perception de certains aspects de la réforme. D'où l'espoir de pouvoir également émettre des commentaires sur le projet de règlement qui découlera de l'exercice de consultation du ministère de l'Environnement et de la Faune du Québec.

2.2 Questions sur la cohérence du processus

Plusieurs aspects de la procédure semblent soulever des questions quant à la cohérence du processus. Peut-être n'est-ce seulement qu'une impression et que les règles telles qu'elles apparaitront dans la réglementation dissiperont le doute. Cependant, certains exemples méritent d'être soulignés.

En effet, chacun se dit préoccupé par la question des délais. On peut croire que cela signifie de les voir réduits au maximum. Pourtant, il semble que plusieurs portes demeurent ouvertes à l'extension de la procédure. La durée maximum de l'étude d'impacts semble longue et certains pouvoirs dévolus au ministre n'apparaissent pas limités dans le temps. C'est dans ces délais et dans d'autres accordés aux promoteurs que l'on pourra gagner du temps.

Pourquoi parle-t-on de délai de deux (2) à quatre (4) mois pour l'ensemble du processus d'audiences publiques du B.A.P.E. Peut-être cela avait-il un sens alors que les types de projets soumis à l'évaluation des impacts étaient variés. Nous pensons ici aux projets dit majeurs par opposition à ceux qualifiés de mineurs. Puisque cette distinction n'existe plus et que les seuils d'assujettissement ont été modifiés dans plusieurs catégories, peut-être vaudrait-il mieux adopter un délai fixe de quatre (4) mois. Par ailleurs, si l'on veut gagner du temps, il faudra être vigilant avant d'avoir recours à la médiation qui pourra souvent allonger le processus tout en ramenant ultimement les parties aux audiences publiques. Dans tous les cas, l'A.Q.E.I. trouve que deux (2) mois est un délai insuffisant.

3. COMMENTAIRES SPÉCIFIQUES

Les commentaires qui suivent s'adressent plus précisément au contenu du document soumis par la direction générale du développement durable du MEF intitulé "La réforme de l'évaluation environnementale - Préposition d'orientation." La présentation des commentaires ressemblera donc à celle du contenu de ce document.

Nos remarques ne viseront que les articles qui ont soulevé des questions ou des remarques de la part des membres de l'A.Q.E.I.


3.1 Introduction

La notion d'enjeu est disparue des critères de détermination des projets à assujettir à la procédure. C'est une bonne chose. Cependant, cette notion peut encore avoir un intérêt ailleurs dans la mécanique d'évaluation et d'examen des impacts. Il y aurait lieu de définir ce terme si on entend l'utiliser. Nous croyons qu'il peut être encore très utile et très sage d'y référer en amont de la procédure. D'ailleurs, le MEF y réfère (p. 3, art. 1.1) lorsqu'il nous dit que "elle (l'évaluation environnementale) nécessite une connaissance globale des enjeux sociaux et environnementaux..." et ajoute un peu plus loin que "... elle (l'évaluation environnementale) prend d'abord en compte l'ensemble des facteurs environnementaux potentiellement affectés pour se concentrer par la suite sur les enjeux vraiment significatifs."

Le document d'orientation du MEF nous renvoit à ce qu'il est convenu d'appeler l'application de la procédure au seul projet majeur (p.3, art. 1.3). Il sera sans doute important de mieux définir le sens de cette expression. Doit-on nous concentrer sur le projet ou sur les conséquences (majeures) de ce projet?

La procédure doit pouvoir s'appliquer à plusieurs types de projets qui ne sont pas nécessairement majeurs. Suite à l'adoption d'une seule liste de projets assujettis àla procédure, on peut même douter que la pertinence d'utiliser le terme majeur. Dans les faits, il faudrait surtout s'attarder à l'examen de la justification des seuils servant de critères d'assujettissement à la procédure. Nous pourrons alors statuer sur la pertinence de l'application de la procédure aux divers projets.

L'A.Q.E.I. croît que le MEF ne doit pas tendre vers une liste de projets plus ou moins longue mais plutôt s'attarder à permettre la compréhesion des raisons de l'assujettissement des projets à la procédure. Dans cet esprit, deux critères devraient être considérés; nous pensons aux notions d'impacts cumulatifs et de sensibilité du milieu.

Pour la mise en place d'un mécanisme permettant d'ouvrir la liste des projets assujettis, l'A.Q.E.I. croît qu'il y aurait peut être intérêt de mettre sur pied un comité aviseur (et non décideur) formé de représentants de différents secteurs pour suggérer les ajustements requis à la liste de projets voire même aviser le ministre lorsque celui-ci doit exercer son pouvoir discrétionnaire quant à l'assujettissement de certains projets. Ce comité pourrait également évaluer périodiquement l'application de la procédure et faire des recommandations si nécessaire.

3.2 Orientation générale de la réforme (Partie I)

L'A.Q.E.I. est en accord avec les principaux objectifs poursuivis par le MEF que sont la responsabilisation du promoteur, la transparence accrue et une procédure plus performante.

Pour l'A.Q.E.I., la transparence est un moyen et non un objectif. Toutefois, l'expression transparence nous semble inopportune. Il faut plutôt parler de participation du public accrue.

3.3 L'évaluation des politiques et des programmes (Partie II)

L'A.Q.E.I. estime que la notion d'évaluation des politiques et des programmes est encore trop floue. Il devrait apparaître clairement que l'objectif de cette étape est de dépasser l'étape de justification. Il semble que certaines distinctions claires seraient à faire entre les politiques et les programmes. Par exemple, au plan des programmes, il semble qu'il faille établir plus clairement les exigences équivalentes à celles de l'évaluation des projets. Quant aux politiques, il semble qu'un encadrement plus rigoureux serait souhaitable.

De façon certaine, l'élaboration d'une politique ou d'un programme ne doit pas permettre de contourner le régime d'évaluation des projets découlant de ce programme.

Actuellement, l'ensemble demeure un peu flou et fondé sur le bon vouloir de chaque ministre. L'A.Q.E.I. déplore l'aspect facultatif qui semble être mis en place et favoriserait un caractère plus impératif associé à des procédures de validation des évaluations qui seront faites. La discrétion des ministres doit être balisée et les directives doivent être claires pour assurer la crédibilité de l'évaluation des politiques et des programmes et permettre son succès.

L'A.Q.E.I. s'interroge sur le rôle du MEF face aux municipalités et comprend mal comment se lieront les projets municipaux à la procédure d'évaluation environnementale. L'A.Q.E.I. doute qu'il soit nécessaire de s'attaquer aux municipalités à ce stade-ci alors que d'autres volets de la procédure méritent d'être mis sur pied et validés. Qui trop embrasse mal étreint.

L'A.Q.E.I. aurait aimé en connaître plus à l'égard du suivi des politiques et des programmes puisque la seule évaluation sans suivi enlève tout caractère utile à l'exercice d'évaluation de ces politiques et programmes.

3.4 Procédure d'évaluation environnementale des projets (Partie III)

3.4.1 Les étapes de la procédure

• Art. 3 (p. 7)
  L'A.Q.E.I. est très favorable à la production de directives-types. Elle déplore cependant qu'elles soient élaborées après consultation des seuls ministères. Pourquoi n'y aurait-il pas à ce stade-là aussi participation du public? En gardant à l'esprit l'objectif de transparence accrue, il faudra faire en sorte de rendre public le plus rapidement possible l'avis de projet et la directive-type.

L'A.Q.E.I. croit qu'il aurait été opportun de prévoir une étape consultative visant àdéfinir les enjeux spécifiques pertinents en début de parcours afin de procéder aux ajustements requis à l'avis de projet ou à la directive. L'A.Q.E.I. aurait favorisé l'implantation d'une forme de scoping au moment de l'émission de la directive. Il aurait sûrement été possible de prévoir une procédure légère et courte tombant sous l'égide du ministère.

• Art. 4 (p.7)
  Cet article nous semble plus ou moins opportun. Rien n'empêche un promoteur, dans le système actuel, de procéder aux consultations qu'il désire.

Cela dit, il semble qu'en ne rendant pas obligatoire la consultation du promoteur, le ministère prend un risque en voulant commenter cette consultation. Il s'expose lui-même à la critique. Ou bien cette consultation est libre et laissée à l'initiative du promoteur et on n'a pas vraiment besoin de l'encadrer, ou bien elle ne l'est pas et doit relever du B.A.P.E. ou du MEF.

• Art. 5 (p.8)
  Pour les membres de l'A.Q.E.I. le délai maximum de cinq (5) ans pour la réalisation de l'étude d'impacts semble trop long. En effet, tellement de facteurs auront pu changer en cours de route qu'il semble que des questions d'amont puissent être remises en cause et que la validité de l'étude de même que sa qualité puisse donner ouverture àtoute forme d'attaques et de critiques.
  
  
• Art. 6 (p.8)
  Il nous semble qu'il y ait plusieurs écueils à ce que le MEF se prononce sur la qualité de l'étude d'impacts du promoteur. Cependant, s'il choisit de le faire, il faudra qu'il explique clairement comment il arrive à ses conclusions. Le ministre devra déposer sa liste de questions posés et de réponses obtenues avant la période d'information du public afin de permettre à chacun de juger de cette qualité de l'étude. Tout cela évidemment à l'intérieur de délais préétablis.
  
  
• Art. 8 (p. 8)
  L'A.Q.E.I. est favorable à la collecte de commentaires pendant la période de 45 jours d'information du public. Cependant, afin de mesurer l'incidence de ces commentaires, il faudrait que ceux-ci puissent être rendus publics dans une forme documentaire. Les commentaires et suggestions du public devraient faire l'objet d'analyses et de prises en compte dans la préparation du décret autorisant le projet. Si les citoyens et les groupes étaient convaincus que leurs préoccupations sont réellement considérées dans le rapport public produit par le B.A.P.E., peut-être certains d'entre-eux seraient-ils moins tentés par la médiation et l'audience publique qui requièrent de tous beaucoup d'énergie et de temps. Si l'on ne profite pas de ces 45 jours, on perd des opportunités d'alléger la procédure, de raccourcir les délais et de maximiser son rendement.
  
  
• Art. 9 (p. 9)
  Il nous semble difficilement concevable que le ministre ait le choix de juger de l'opportunité de favoriser une médiation à une audience publique. À partir du moment où certains ont formulé une demande d'audience, leur droit devrait être respecté de façon absolue.

Il nous semble que l'arrimage entre la médiation et les audiences publiques soit très difficile. La demande d'audience ouvre le débat au public en général. Divers intervenants peuvent se greffer en cours de route. En aiguillant un projet vers la médiation, on prive le grand public de la tenue des audiences. Par ailleurs, il est difficile d'admettre qu'un projet qui fait l'objet de demandes d'audiences se retrouve sur la table de la médiation qui selon le résultat obtenu permettra au ministre de décider de ramener ou non le projet devant le B.A.P.E. Ce dernier pouvoir demeurant discrétionnaire, il est donc possible qu'un projet faisant l'objet d'une demande d'audience publique puisse ne jamais faire l'objet d'un débat de fond même si la médiation s'avère infructueuse parce que les conditions semblaient favoriser une médiation. Il s'agit ici d'un recul au droit accordé à "toute personne, groupe ou municipalité".

• Art. 13 (p. 9)
  Nous estimons que le décret devrait déterminer les mesures de surveillance. Cela devrait devenir une obligation et pas simplement une option. L'A.Q.E.I. réclame même que les mesures de surveillance et de suivi d'un projet fassent l'objet d'un rapport qui soit rendu public dans un rapport annuel du MEF. Dans le même esprit, le décret devrait imposer une période maximale pour la réalisation des travaux. Nous suggérons cinq (5) ans. Le début des travaux devrait également être prédéterminé.

Nous estimons que toute modification ultérieure au décret devrait être acheminée aux personnes qui ont participé à l'audience publique. Faire autrement perpétue l'impression que le gouvernement a le pouvoir d'agir à l'insu du public après que le décret original ait été émis. Même si les modifications de décret sont publiés dans la Gazette Officielle du Québec, cela ne semble pas une forme de divulgation suffisante dans l'esprit d'une consultation du public telle que la procédure d'évaluation environnementale.

3.4.2 Déroulement des audiences publiques

• Art. 2 (p.10)
  Encore une fois, le délai de deux (2) mois pour la tenue des audiences publiques (pour les 2 parties des audiences, analyse et production du rapport) nous semble inacceptable. L'importance de cette étape devrait justifier des délais de quatre (4) à six (6) mois. L'allongement de la procédure provoquée par cette modification de délai peut être facilement compensée à d'autres étapes où les délais sont assez longs.

Des délais de nature administrative sont toujours plus longs que ceux accordés aux promoteurs ou consacrés à la participation du public. Il y a possibilité de gagner du temps en raccourcissant les délais de prises de décisions du ministre et les délais de réalisation des études d'impacts.

• Art. 4 (p. 10)
  Pourquoi trouve-t-on ici une liste des types d'intervenants. L'A.Q.E.I. y voit un caractère limitatif et contraire à la philosophie sous­jacente à la consultation du public.
  
• Art. 5 (p.10)
  Ici s'installe une ambiguïté flagrante. Que fait la commission précisément? Recueille-t-elle des opinions ou fait-elle enquête? Se penche-t-elle sur les impacts du projet ou sur le projet lui-même? Les fonctions et objectifs semblent troubles et pas nécessairement conciliables. Nous estimons qu'ils exigent d'être clarifiés.
  
  Note

L'A.Q.E.I. profite de l'occasion pour s'interroger une fois de plus sur le financement des groupes. Bien que déjà abordée dans le passé, dont au moment de la consultation du mois de décembre 1994, aucune prise de position n'apparaît dans le projet tel que formulé à l'égard de cette question.

3.4.3 Médiation environnementale

Nous vous référons aux commentaires que nous vous avons déjà formulés précédemment (voir article 9, section 3.4.1 - Les étapes de la procédure).

• Art. 3 (p.11)
  Nous estimons que si les parties refusent la médiation, le ministre ne devrait pas avoir le choix que de demander la tenue d'audiences publiques. Ceci devrait donc être une obligation et pas une option.
  
• Art. 10 (p. 12)
  Nous formulons ici la même réserve qu'à l'égard de l'article 3. En cas d'échec de la médiation, nous croyons que le ministre se doit de décréter la tenue d'audiences publiques.
  

3.5 Projets assujettis à la procédure et projets non retenus (Partie IV)

L'A.Q.E.I. ne se sent pas apte à commenter la liste des projet assujettis. En effet, le MEF n'a pas à divulguer les critères retenus pour l'établissement de cette liste. Ainsi, il est difficile de formuler quelques remarques à l'égard d'un projet dans la mesure où nous ne connaissons pas les justifications ayant mené à sa présence ou son absence de la liste des projets assujettis.

À titre d'exemple, pourquoi l'aménagement d'une hydrobase à des fins commerciales est-elle retenue alors que l'aménagement d'une hydrobase à des fins non commerciales ne le serait pas? En quoi la vocation commerciale modifie-t-elle les impacts sur l'environnement? Ce genre d'explication est requis pour permettre à quiconque de commenter la liste.

De façon plus inquiétante, une fois de plus le monde agricole semble exclu de la réflexion amorcée par le ministère de l'Environnement et de la Faune. Il est inacceptable que ce champ d'activités soit à l'abri de l'évaluation des impacts environnementaux alors qu'il devient de plus en plus évident qu'il contribue sensiblement à la modification de la qualité de notre environnement.

3.6 Autres aspects liés à l'application de la procédure d'évaluation environnementale (Partie V)

• Art. 3 (p. 30)
  L'A.Q.E.I. croit qu'il serait peut-être pertinent de préciser dans la directive, les méthodologies à utiliser dans le cadre de projets novateurs.

4. CONCLUSIONS

L'A.Q.E.I. reconnaît les efforts mis par le ministère de l'Environnement et de la Faune à consulter les personnes intéressées par la réforme de l'évaluation environnementale. Elle déplore cependant qu'une phase essentielle de la consultation publique n'a pas eu lieu. Il aurait été essentiel à notre avis que le MEF prévoit une période de questions afin de répondre aux interrogations que soulèvent la proposition d'orientation. Les personnes consultées auraient pu ainsi mieux comprendre certains aspects de la réforme et formuler des commentaires plus éclairés.

Il n'en demeure pas moins que le caractère innovateur de la procédure découlant de l'évaluation environnementale des politiques et des programmes de même que de la mise en place d'une procédure de médiation soit le bienvenu. Le projet de réforme déposé cet automne tient compte de plusieurs des préoccupations soulevées lors de la consultation de décembre 1994. L'A.Q.E.I. est heureuse de constater à quel point le ministère est sensible aux préoccupations des intervenants et espère qu'elle tiendra compte des préoccupations apparaissant à cette deuxième phase de consultations. L'A.Q.E.I. aimerait également que le ministère songe à offrir une dernière occasion àtoutes parties intéressées de commenter l'expression précise des orientations c'est-à-dire permettre à chacun de s'exprimer sur la réglementation à venir avant son adoption.

L'A.Q.E.I. se doit de rappeler que la consultation sur la réforme de l'évaluation environnementale demeurera incomplète tant et aussi longtemps que la liste des projets assujettis n'aura pas l'objet d'une justification permettant au public de comprendre, voire formuler des commentaires à l'égard de cette liste. Au coeur de la procédure, la notion d'assujettissement doit être exprimée clairement. En effet, tant que les personnes intéressées ne sont pas convaincus de la valeur des critères ayant mené à l'assujettissement ou non des projets, c'est la crédibilité de l'ensemble de la procédure qui se trouve mise en doute.

En terminant, l'A.Q.E.I. aimerait obtenir du MEF une réponse aux appels lancés par plusieurs groupes à l'égard du financement accordé à certains intervenants dans le cadre des procédures. Cette réponse est impérative, entre autre, du fait que cette question a été soulevée par le ministère lui-même, comme faisant partie du projet de réforme initiale, lors du dépôt du projet de Loi 61 en décembre 1992.