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MÉMOIRE DU COMITÉ SUR LE SUIVI ENVIRONNEMENTAL
Association québécoise pour l'évaluation d'impacts

Septembre 1999


Remerciements

INTRODUCTION
Objectifs du Comité
Contenu du mémoire
1. CONTEXTE
1.1 Historique des préoccupations quant aux suivis environnementaux
1.2 Pourquoi un suivi ?
1.3 Le suivi pour qui ?
1.4 Coûts et bénéfices du suivi
2. PROBLÉMATIQUE ACTUELLE
3. DÉFINITIONS
3.1 Surveillance environnementale
3.2 Suivi environnemental
4. PARAMÈTRES DU SUIVI
5. PRÉSENTATION DES RÉSULTATS DU SUIVI
6. VALIDATION DES RÉSULTATS
7. DIFFUSION ET ACCESSIBILITÉ DES RÉSULTATS
8. RECOMMANDATIONS


Notes bibliographiques


Remerciements

L'Association québécoise pour l'évaluation d'impacts (AQÉI) tient à remercier les membres qui ont participé de près aux séances de travail du Comité de l'AQÉI sur le suivi environnemental et qui ont, par la qualité de leur contribution, permis d'atteindre les objectifs que s'étaient fixé le Comité au lendemain du 7e Congrès annuel de l'AQÉI 1998.

Membres du Comité:

Pascal Barrette Agence canadienne d'évaluation environnementale (ACÉE)
Yves Comtois SNC-Lavalin Environnement inc. (président du comité)
Michel Couillard Environnement Illimité inc.
Robert Denis Hydro-Québec
Chantale Dubreuil Ministère de l'Environnement du Québec
Louis Gilbert Alliance Environnement inc.
François Granger Parcs Canada Secteur Lachine
Évelyne Lapeyrie Étudiante à l'Institut des sciences de l'environnement de l'Université du Québec à Montréal
Yolaine le Beau Tecsult Environnement inc.
Robert Lussier GDG Conseil inc.
Danielle Messier Hydro-Québec
Martin Pérusse Hydro-Québec
Héléna Roulet Étudiante à l'Institut des sciences de l'environnement de l'Université du Québec à Montréal
Joanne St-Onge Agence canadienne d'évaluation environnementale (ACÉE)
Luc Valiquette Ministère de l'Environnement du Québec

J'aimerais également remercier de leurs efforts les membres qui n'ont pu participer aux réunions à cause de l'éloignement ou de leur charge de travail, mais qui ont tenu à apporter leur concours aux travaux du Comité. (Pierre André du département de Géographie de l'Université de Montréal, Daniel Hardy de Pêches et Océans Canada, Jean Legris du ministère des Ressources naturelles, Michèle Moisan, étudiante à l'Université de Sherbrooke).

Il faut aussi mentionner l'apport de Stéphane Greffard et de Denis Veillette de Parcs Canada qui ont bien voulu partager avec le Comité le résultat de leurs travaux au sein de ce Ministère.

La diversité d'origine des participants et leur dynamisme ont certainement été déterminants dans l'identification des besoins et des solutions susceptibles d'améliorer l'intégration du suivi environnemental à la démarche globale de l'évaluation des impacts au Québec.

J'aimerais enfin souligner la qualité du travail de Françoise Mondor qui, à titre de coordonnatrice de l'AQÉI, a assuré avec diligence les communications entre les intervenants et le secrétariat pour supporter les travaux du Comité.

Yves Comtois, président du Comité



INTRODUCTION

Les 13 et 14 novembre 1998 se tenait, à Montréal, le 7e congrès annuel de l'Association québécoise pour l'évaluation d'impacts (AQÉI). Le thème de ce congrès Les évaluations d'impacts: le suivi et après! , annonçait déjà le désir de l'AQÉI de poser un regard critique sur l'efficacité des méthodes de prédiction des impacts et des mesures d'atténuation proposées et sur le rôle réservé au suivi environnemental.

Au terme de ce congrès, il était recommandé qu'un comité soit formé afin de donner des suites concrètes à cet événement qui avait soulevé un intérêt marqué de la part de la communauté concernée par l'évaluation des impacts.

Ce mémoire rend compte des travaux du Comité de l'AQÉI sur le suivi environnemental qui se sont déroulés du mois de décembre 1998 au mois de juin 1999.

Objectifs du Comité

Les membres du Comité se sont fixés les objectifs suivants:

1) réaliser un document sur le suivi dans un délai d'environ 6 mois, dont les principales recommandations viseront à améliorer le suivi environnemental et en diffuser les résultats de façon à permettre l'évolution du processus d'évaluation environnementale;

2) acheminer ce document aux principaux acteurs environnementaux impliqués dans le suivi environnemental;

3) s'assurer de la mise en application des mesures proposées et rendre compte aux membres de l'AQÉI de l'évolution du dossier.

Contenu du mémoire

Les réflexions du Comité ont permis de mieux cerner la raison d'être du suivi dans le processus d'évaluation d'impacts, ce qui fait l'objet du premier chapitre intitulé Contexte ; on y trouve, entre autres, une figure illustrant bien la place que doit occuper les résultats du suivi à l'intérieur de chacune des étapes du processus afin d'en améliorer la performance. Dans le chapitre suivant, on y décrit les nombreuses facettes que revêt la problématique actuelle du suivi. La distinction entre le suivi environnemental et la surveillance environnementale est ensuite clairement identifiée au troisième chapitre à l'aide de définitions les plus adéquates pour chacun. Dans le quatrième chapitre sont identifiées certaines règles de base pour assurer l'efficacité du suivi environnemental. Les chapitres 5, 6 et 7 identifient les clés à utiliser d'une part, pour standardiser les rapports de suivi, d'autre part, valider les résultats et enfin, pour assurer l'acessibilité et la diffusion de ces résultats. Le dernier chapitre du mémoire rassemble les constats et les problèmes soulevés dans la réalisation du suivi environnemental auxquels sont rattachées les douze recommandations du Comité. Le mémoire présenté ici est le reflet fidèle des résultats des discussions et des échanges du Comité.




1. CONTEXTE

1.1 Historique des préoccupations quant aux suivis environnementaux


Les préoccupations face aux lacunes du suivi environnemental ont été maintes fois soulevées par différents intervenants. Mentionnons entre autres, pour mémoire, le Comité d'examen de la procédure d'évaluation environnementale en 1988 1) , la Commission de l'aménagement et des équipements sur la procédure québécoise en 1992 2) et le rapport de l'Agence canadienne d'évaluation environnementale (ACÉE) de 1996 3). Afin que le constat du congrès de l'AQÉI de 1998 ne demeure lettre morte comme les précédents constats, l'AQÉI désire faire des recommandations concrètes aux intervenants concernés quant aux mesures à mettre en oeuvre pour améliorer la situation.

1.2 Pourquoi un suivi ?

L'évaluation environnementale consiste à prédire l'évolution des milieux naturel et humain suite à l'implantation d'un projet ou d'une activité. Cette démarche s'appuie sur une approche scientifique basée sur l'observation et la compréhension des phénomènes.

L'évaluation environnementale est essentiellement un outil prédictif de gestion du risque. La prédiction des impacts manque généralement de données quantitatives précises ou qualitatives parce que l'écologie ainsi que plusieurs des autres sciences de l'environnement sont jeunes et que les interrelations des composantes environnementales sont complexes. En fait, les évaluations d'impacts ou les mesures d'atténuation proposées ne sont bien souvent que des hypothèses qu'il convient de valider comme le mentionnait Beanlands et Duinker en 1983 4). Dans ce contexte, les informations recueillies auprès de projets ou d'activités en opération depuis plusieurs années constituent une source de connaissance inestimable 5).

On touche ici l'essence même du suivi environnemental. Il doit viser à vérifier si les impacts prévus se sont matérialisés selon l'ampleur et la durée prédites et, si ce n'est pas le cas, il doit suggérer des moyens pour corriger, le cas échéant, la situation lorsque les impacts ont été sous-évalués ou mal caractérisés. Il doit enfin vérifier l'efficacité des mesures d'atténuation et de bonification mises en place et encore là, suggérer des modifications si requises.

1.3 Le suivi pour qui ?

Une multitude d'intervenants impliqués dans la conception des projets, leur analyse et leur autorisation peuvent bénéficier des enseignements de suivis environnementaux mieux structurés. Afin de bien comprendre l'utilité du suivi, la figure suivante présente les différentes phases de conception des projets en parallèle avec le processus d'évaluation environnementale. Cette figure permet de comprendre en quoi les résultats du suivi peuvent améliorer la performance environnementale à chacune des phases du projet, comme l'indique l'énumération ci-dessous.



 

À l'étape ENCADREMENT:
- les organismes réglementaires peuvent édicter des lois, règlements, normes et directives mieux adaptés à la réalité;
- les entreprises peuvent bonifier leur politique environnementale, leur code de travaux ou leur directive d'exploitation.

À l'étape PRÉ-FAISABILITÉ:
- les enjeux environnementaux peuvent être identifiés avec plus de précision par le promoteur;
- les directives pour la préparation de l'étude d'impact peuvent être mieux adaptées au projet.

À l'étape FAISABILITÉ:
- la conception des projets peut intégrer a priori certaines mesures d'atténuation;
- les professionnels tant du côté du promoteur que des organismes de contrôle fédéral et provincial, chargés de l'analyse des variantes ou de l'étude d'impact, bénéficient d'informations plus adéquates pour suggérer les choix à prendre, évaluer les impacts et suggérer les mesures d'atténuation ainsi qu'un programme de suivi environnemental adéquat;
- les outils de modélisation utilisés peuvent être validés et calibrés sur des données réelles;
- le public bénéficie de cas concrets pour discuter de l'évaluation des impacts et de la pertinence des mesures d'atténuation ou d'insertion proposées pour un nouveau projet.

À l'étape INGÉNIERIE DÉTAILLÉE:
- le promoteur peut intégrer à cette phase des mesures d'atténuation ou de bonification mieux adaptées à la réalité;
- les organismes gouvernementaux peuvent identifier plus aisément les enjeux majeurs du projet et les suivis qui sont nécessaires de mettre en place.

À l'étape CONSTRUCTION:
- les méthodes de construction peuvent être mieux adaptées à la protection de l'environnement;
- les programmes de surveillance peuvent être mieux orientés;
- le public peut mieux apprécier les efforts du promoteur.

À l'étape EXPLOITATION:
- le promoteur peut améliorer ses pratiques d'exploitation;
- les organismes gouvernementaux peuvent mieux baliser les activités des promoteurs;
- les milieux d'enseignement et de recherche peuvent utiliser les données disponibles pour améliorer les outils (modèles, méthodes de calcul, etc.) et les méthodes utilisées pour l'évaluation des impacts;
- le public peut mieux apprécier les modifications engendrées par le projet dans leur environnement.

Naturellement, pour que tous ces acteurs puissent bénéficier de toutes les retombées potentielles du suivi environnemental, il est nécessaire d'assurer une large diffusion des résultats des suivis environnementaux.

1.4 Coûts et bénéfices du suivi

Pour l'AQÉI, il est fondamental d'analyser les résultats des suivis environnementaux et d'en tirer des enseignements pour faire évoluer le processus d'évaluation environnementale en y intégrant les connaissances acquises. Ne pas le faire constitue un gaspillage de ressources inacceptable. À terme, ignorer les enseignements du suivi jette le discrédit sur l'ensemble du processus d'évaluation environnementale.

D'ailleurs, le citoyen est celui qui en bout de ligne supporte de multiples façons l'ensemble des coûts de cette inefficience. En ciblant bien les composantes environnementales qui doivent faire l'objet du suivi, on évite des pertes de temps et d'argent que le promoteur a tendance à traduire dans ses coûts de production et à transférer au consommateur. La connaissance et l'expérience réduisent les exigences et les délais qui, dans le cas contraire, découragent les investisseurs, entraînant ainsi des pertes d'emploi et de retombées économiques. Le milieu académique supporté financièrement par les citoyens, pourrait faire progresser davantage la science environnementale s'il avait accès à des données de base sur lesquelles pourraient être développées de nouvelles hypothèses. Un suivi environnemental bien conçu devrait permettre de lever peu à peu les incertitudes qui entourent l'évaluation des impacts diminuant à terme le coût du suivi et permettant surtout de concevoir des projets de moins en moins pénalisant pour l'environnement et pour la société.



2. PROBLÉMATIQUE ACTUELLE

La problématique entourant le suivi revêt de multiples facettes dont nous nous contenterons d'énumérer les plus flagrantes, soit:

- tous les intervenants ne s'entendent pas sur la définition à donner au suivi. Les confusions les plus fréquentes concernent la surveillance environnementale qui est parfois assimilée au suivi;
- le suivi est souvent perçu par le promoteur comme un pensum qui lui est imposé sans qu'il corresponde à un réel besoin lié à son projet ou qu'il y voit une réelle utilité;
- certains organismes gouvernementaux utilisent parfois les suivis pour faire réaliser par le promoteur des études qu'ils n'ont plus les moyens de financer à l'interne;
- les enjeux politiques et les médias orientent parfois le contenu des suivis au détriment des besoins réels;
- l'analyse du contenu des rapports de suivi et la rétroaction au promoteur sont insuffisantes de la part des organismes gouvernementaux;
- la durée et les objectifs du suivi sont mal définis;
- les informations provenant du suivi sont dispersées, mal répertoriées, peu ou pas diffusées ou disponibles pour consultation;
- les études de suivi ne font pas l'objet de bilans sectoriels permettant de tirer des conclusions précises ou de faire la synthèse des expériences dans un champ donné;
- les résultats de suivi ne sont pas toujours validés par l'organisme réglementaire;
- les rapports de suivi dans un domaine donné, font souvent appel à des méthodes différentes qui ne permettent pas la comparaison ou la synthèse des résultats;
- les mandats des différents intervenants ne sont pas toujours clairs surtout lorsque plusieurs organismes gouvernementaux sont impliqués;
- souvent, le public n'est pas impliqué et n'a pas facilement accès aux résultats du suivi;
- le suivi est rarement conçu comme un processus dynamique d'amélioration des projets.

Avant de répondre à cette problématique, nous préciserons la définition du suivi environnemental et de la surveillance environnementale afin de lever toute ambiguïté.



3. DÉFINITIONS

Les définitions de surveillance environnementale et de suivi environnemental ci-après sont tirées de plusieurs références provenant du secteur public et para-public et apparaissent aux yeux du Comité comme les définitions les plus adéquates.


3.1 Surveillance environnementale

La surveillance environnementale consiste à s'assurer que les lois, les règlements, les conditions du décret ou des certificats d'autorisation et les engagements pris par le promoteur incluant les mesures d'atténuation sont respectés lors des phases d'implantation et d'exploitation de projets.

Compte tenu de sa nature, la surveillance environnementale prend place surtout aux étapes de l'ingénierie détaillée et de la construction. En effet, à ces étapes du projet, la surveillance environnementale vise à inscrire aux plans et devis les exigences environnementales requises pour le projet et à vérifier qu'elles sont respectées en période de construction. En période d'exploitation, la surveillance environnementale peut également s'exercer par des activités comme l'analyse d'échantillons d'effluents liquides ou gazeux pour s'assurer du respect des lois ou règlements, etc.

3.2 Suivi environnemental

Le suivi environnemental consiste à vérifier la justesse de l'évaluation environnementale d'un projet et à juger de l'efficacité des mesures d'atténuation ou de bonification des effets environnementaux. Généralement mis en place après la réalisation des travaux, il doit débuter avant la période de construction lorsqu'il est nécessaire d'établir un état de référence de l'environnement pour certaines composantes environnementales faisant l'objet du suivi.

Le suivi environnemental est un prolongement de l'évaluation environnementale. Il doit être considéré comme une démarche scientifique visant à suivre l'évolution de certaines composantes des milieux naturel et humain affectées par la réalisation du projet. Le suivi environnemental sert à mesurer les impacts réels d'une activité ou d'un projet, à les comparer aux impacts appréhendés et à évaluer l'efficacité des mesures d'atténuation et de bonification retenues. Le cas échéant, il peut aider l'initiateur à réagir promptement à une évaluation erronée d'un impact, à la défaillance d'une mesure d'atténuation ou de bonification ou à toute nouvelle perturbation du milieu.



4. PARAMÈTRES DU SUIVI

Pour être efficace, le suivi environnemental doit satisfaire certaines règles.

Pour qu'il y ait nécessité d'un suivi, il faut tout d'abord qu'il y ait un enjeu réel par rapport au projet. Par exemple:

- il existe des incertitudes majeures quant à l'évaluation d'un impact;
- l'efficacité de mesures d'atténuation ou encore de bonification n'est pas démontrée;
- une composante environnementale fait l'objet de préoccupations sociales.

Il faut aussi que le choix des indicateurs devant permettre de rendre compte des changements attendus à une composante environnementale satisfasse à certains critères de base. Ainsi, les impacts sont souvent liés à une multitude de causes internes et externes au projet ce qui rend difficile l'établissement de relations de cause à effet et donc le choix de l'indicateur le plus approprié. L'expérience montre qu'il faut minimalement:

- que l'indicateur soit mesurable avec des méthodes reconnues;
- que l'indicateur reflète de façon satisfaisante les changements attendus;
- que le changement attendu sur l'indicateur soit inscrit dans une hypothèse vérifiable.

Il faut aussi garder à l'esprit que la perception des impacts est autant sinon plus importante que l'impact réel et que lorsque la population locale fait l'objet du suivi la coopération est très variable dans le temps et dans l'espace.

Enfin, il faut définir quand le suivi cessera ou à tout le moins quand sa pertinence sera réévaluée et sur quelle base elle le sera.



5. PRÉSENTATION DES RÉSULTATS DU SUIVI

Afin de faciliter la consultation des rapports de suivi, ces derniers devraient être standardisés de façon à présenter le même type d'information selon la même séquence logique. À titre d'exemple, le rapport devrait contenir:

1) l'identification des auteurs du rapport et du promoteur;
2) le type de projet (réf. la liste de types de projets fédérale pour les études approfondies...);
3) une brève description du projet;
4) la localisation géographique (localité) et géoréférencée;
5) des précisions sur la nature du document (rapport d'étape, rapport final, etc. et indiquer la durée du suivi prévue initialement;
6) les objectifs du suivi;
7) les hypothèses et les méthodes employées;
8) une comparaison entre l'état de référence, les prédictions d'impacts ou d'efficacité des mesures d'atténuation et la réalité;
9) une évaluation de l'efficacité des mesures d'atténuation retenues et appliquées;
10) un bilan des principaux enseignements (dans le rapport final seulement);
11) une conclusion;
12) des recommandations en regard de la pertinence de répéter des suivis semblables pour des projets similaires et aussi, le cas échéant, sur la pertinence des méthodes de prédiction des impacts ou des mesures d'atténuation;
13) un résumé du rapport de suivi d'une page, décrivant brièvement le projet, les préoccupations des citoyens, l'objet du suivi et les résultats observés.

Afin de faciliter l'uniformisation des présentations, il serait utile d'insérer une fiche-type dans les directives émises au promoteur.



6. VALIDATION DES RÉSULTATS

Actuellement, la validation des rapports de suivi par les organismes gouvernementaux demeure non formalisée, sauf dans certains cas d'exception.

Afin de garantir la crédibilité des informations contenues dans les rapports de suivi, il est essentiel que ces derniers soient validés par les autorités gouvernementales. Cette validation devrait prendre la forme d'un avis écrit au promoteur portant sur l'évaluation que fait l'organisme du rapport de suivi. Il faut cependant s'assurer que la validation se fait dans un délai raisonnable.



7. DIFFUSION ET ACCESSIBILITÉ DES RÉSULTATS

La diffusion des résultats du suivi environnemental est essentielle à l'évolution des pratiques en matières d'évaluation environnementale. Ce n'est que de cette façon que l'information peut être partagée entre les différents intervenants et qu'un certain consensus peut émerger quant aux façons de faire.

Les rapports de suivi doivent être accessibles au public afin de lui permettre d'acheminer ses remarques au promoteur et aux organismes gouvernementaux concernés. Pour éviter toute ambiguïté à ce sujet, il faudrait inscrire dans la directive que les résultats du suivi seront rendus publics. Les rapports de suivi pourraient être inscrits dans un registre officiel diffusé largement et le rapport pourrait être consulté sur demande.

Comme le public a tendance à se fier davantage à des cas concrets (suivis) qu'à des modèles prédictifs, à moins que ceux-ci n'aient été validés par le suivi, cette pratique aura pour conséquence de rassurer les populations concernées par l'implantation d'un éventuel projet.

La diffusion de l'information sur les suivis pourraient aussi prendre d'autres formes comme:

- tenir des ateliers;
- rendre accessible l'information via le réseau Internet;
- présenter les résultats lors de colloques et dans des publications scientifiques;
- préparer des rapports-synthèses par thème;
- rendre accessibles les rapports via ENVIRODOQ au Ministère de l'Environnement du Québec.




8. RECOMMANDATIONS

À la lumière du constat dressé et conscient des problèmes que pose la réalisation du suivi environnemental, le Comité propose 12 recommandations regroupées par thèmes
.

Étant donné que la gestion des rapports de suivi semble déficiente, il est recommandé:

1) qu'une procédure permettant de répertorier tous les rapports de suivi environnemental soit mise en place. Cette procédure devrait permettre d'identifier à tout le moins les projets devant faire l'objet d'un suivi, la nature de ce suivi, le statut du dossier, le chargé de projet pour l'organisme gouvernemental concerné;

2) qu'une procédure uniformisée soit mise en place pour traiter, valider et diffuser les rapports de suivi environnemental;

3) qu'un système de vérification formelle (audit) soit mis en place par les organismes concernés afin de s'assurer que les procédures ci-dessus sont mises en application.

Étant donné que les rapports de suivi doivent être standardisés pour en améliorer le contenu et en faciliter la consultation, il est recommandé:

4) qu'une fiche-type précisant comment doit être structuré le rapport de suivi et la nature des informations requises soit préparée afin d'encadrer les efforts des promoteurs;

5) que les rapports de suivi environnemental fassent l'objet d'une validation de la part des experts du gouvernement dans un délai raisonnable (3 mois);

6) que les résultats de cette validation soient discutés avec le promoteur et fasse l'objet d'une évaluation écrite à ce dernier.

Étant donné que les informations découlant des suivis doivent être colligées, synthétisées et interprétées pour être utiles, il est recommandé:

7) que les intervenants concernés (gouvernements, chercheurs, experts, représentants du public, etc.) soient encouragés à produire des synthèses et bilans sectoriels à partir des données des programmes de suivi;

8) que des ateliers ou d'autres formules d'échanges jugées pertinentes puissent permettre aux différents intervenants concernés de partager la connaissance acquise dans des domaines spécifiques ayant fait l'objet de suivi.

Étant donné que les informations contenues dans les suivis environnementaux sont une source d'information fondamentale à l'évolution des évaluations environnementales, il est recommandé d'en favoriser la diffusion en appliquant les recommandations suivantes:

9) que les directives types du ministère de l'Environnement du Québec précisent que les informations colligées dans le cadre des suivis environnementaux sont du domaine public;

10) que les répertoires des suivis environnementaux, les fiches de résumé des suivis, l'évaluation des suivis et éventuellement une banque de données, soient disponibles sur les sites Internet du ministère de l'Environnement du Québec et de l'Agence canadienne d'évaluation environnementale;

11) que les rapports de suivi soient répertoriés dans ENVIRODOQ au ministère de l'Environnement du Québec et qu'ils soient disponibles pour consultation;

12) que les administrateurs canadiens en évaluation environnementale représentant le gouvernement fédéral et les dix provinces conviennent d'un mécanisme pour rendre accessibles les informations sur le suivi environnemental à travers le Canada.


Notes bibliographiques:

1) Québec, 1988. L'évaluation environnementale: une pratique à généraliser, une procédure à parfaire. Rapport du Comité d'examen de la procédure d'évaluation environnementale, Gouvernement du Québec, Québec, 169 pages.

2) Québec, 1992. La procédure d'évaluation des impacts sur l'environnement. Gouvernement du Québec, Commission de l'aménagement et des équipements, Québec, 72 pages.

3) ACÉE, 1996. L'évaluation environnementale dans un monde en évolution. Évaluer la pratique pour améliorer le rendement. Rapport préparé par B. Sadler pour l'Agence canadienne d'évaluation environnementale et l'International Association for Impact Assessment, Ottawa, 300 pages.

4) Beanlands C.E. et P.N. Duinker, 1983. Un cadre écologique pour l'évaluation environnementale au Canada. Institute for Resource and Environmental Studies, Dalhousie University, Nouvelle-Écosse, Canada, 142 page.

5) Goodland, Robert et Mercier, Jean-Roger, 1999. The Evolution of Environmental Assessment in the World Bank: from "Approval" to Results. Environmental Management Series, The World Bank, 35 pages.