URGENCE ET ÉVALUATION ENVIRONNEMENTALE
Association québécoise pour l'évaluation d'impacts
MÉMOIRE
présenté
au comité d'information et de consultation publique sur le projet
Hertel-des-Cantons dans le cadre de la consultation publique sur le projet
Hertel-des-Cantons d'Hydro-Québec
À
la séance de Sainte-Cécile-de-Milton
5 octobre 1998
Créée il y a bientôt six ans, l'Association québécoise pour l'évaluation d'impacts (AQÉI) compte près de 200 membres provenant de professions et d'horizons différents. Les membres viennent de firmes de consultants, d'universités, d'entreprises et d'organismes gouvernementaux. Ils sont administrateurs, avocats, biologistes, chercheurs, économistes, ingénieurs, sociologues, urbanistes, etc. L'AQÉI est un forum d'échanges entre toutes les personnes qui sont intéressées par l'évaluation d'impacts et la participation du public, peu importe leur appartenance et les rôles qu'ils jouent dans ces domaines (Annexe 1 - Document d'orientation). Depuis 1992, l'AQÉI entretient également des liens avec les intervenants internationaux par l'intermédiaire de l'Association internationale pour l'évaluation d'impacts (AIÉI) (International Association for Impact Assessment - IAIA) et du Secrétariat francophone de l'AIÉI nouvellement créé et établi à Montréal. L'AQÉI a d'ailleurs organisé le congrès international de l'AIÉI qui s'est déroulé à Québec en juin 1994.
L'AQÉI favorise le développement d'approches, de méthodes et de procédures susceptibles d'entraîner l'amélioration de l'évaluation d'impacts et une plus grande participation possible des groupes et des individus intéressés aux orientations de développement de leur territoire. L'Association s'est prononcée à plusieurs reprises sur les améliorations à apporter à la procédure québécoise d'évaluation et d'examen des impacts sur l'environnement et sur le rôle du Bureau d'audiences publiques sur l'environnement (BAPE) du Québec.
Fidèle à sa mission, l'AQÉI intervient donc ici sur la procédure entourant les projets autorisés par le décret no. 108-98 adopté le 28 janvier 1998 par le gouvernement du Québec, et non sur la valeur de ces projets.
URGENCE ET ÉVALUATION ENVIRONNEMENTALE
Dans le contexte d'urgence de la tempête de verglas de janvier 1998, le Premier ministre, Monsieur Lucien Bouchard, annonçait l'adoption d'un décret autorisant la réalisation d'une série de projets pour renforcer la capacité et la sécurité d'alimentation en électricité dans certaines régions du Québec (Décret no. 108-98). À la même occasion, il était aussi question d'un second décret soustrayant ces projets de la procédure d'évaluation environnementale prévue à la section IV.1 du chapitre 1 de la Loi sur la qualité de l'environnement, car en vertu de l'article 31.6 le gouvernement peut, sans avis, soustraire un projet de la procédure dans le cas où la réalisation du projet est requise afin de réparer ou de prévenir des dommages causés par une catastrophe réelle ou appréhendée (Décret no. 93-98).
Dans ce dossier, deux questions ont particulièrement attiré l'attention de l'AQÉI : d'abord, les conditions d'urgence justifiaient-elles que ces projets soient soustraits de la procédure normale d'évaluation environnementale ? et deuxièmement, la procédure spéciale d'évaluation environnementale mise en place pour évaluer ces projets remplissait-elle les exigences minimales d'efficacité et de crédibilité ?
LE CARACTÈRE D'URGENCE
Ce qui est urgent se définit comme ce qui ne peut être différé, qu'il est nécessaire de faire tout de suite (Petit Larousse). Tous conviendront qu'en janvier 1998, il était urgent de rétablir l'électricité chez tous les abonnés touchés par la tempête de verglas et qu'il était tout à fait justifié de procéder rapidement à des travaux de reconstruction du réseau qui s'était effondré.
L'urgence de la réalisation des projets autorisés par le décret no. 108-98 ne nous apparaît pas évidente pour trois raisons principales : des échéanciers sur trois ans, l'incertitude quant à l'éventualité d'une catastrophe appréhendée et enfin, la résistance du réseau.
Avec l'annonce de l'adoption des décrets, Monsieur Bouchard assurait qu'il fallait réaliser, de toute urgence, des travaux pour améliorer la capacité et la sécurité de l'alimentation en électricité des régions de la Montérégie et de Montréal afin d'éviter la répétition d'une telle catastrophe et ce, dès janvier 1999. Les impératifs de construction ont toutefois forcé la révision de cet échéancier puisqu'Hydro-Québec ne peut assurer la fin des travaux avant 2001, c'est-à-dire d'ici trois ans. Était-il toujours justifié d'invoquer l'urgence pour soustraire de la procédure normale d'évaluation environnementale la réalisation de projets s'étalant sur trois ans ?
La notion de catastrophe appréhendée nous amène également à nous questionner. En effet, selon l'article 31.6 de la Loi sur la qualité de l'environnement, le gouvernement peut soustraire un projet afin, dans le cas actuel, de prévenir des dommages causés par une catastrophe appréhendée . Or, il ne faut pas confondre catastrophe appréhendée et catastrophe naturelle . Selon nous, pour parler de catastrophe appréhendée , il doit y avoir des raisons sérieuses permettant de dire qu'il y a un risque réel (p.ex. un pont mal entretenu qui risque de s'effondrer, un terrain présentant des crevasses qui risque de glisser, etc.). On peut en estimer l'ampleur, connaître l'endroit et la situer approximativement dans le temps. Par contre, une catastrophe naturelle ne peut se prévoir. Qui peut dire quand, où et de quelle ampleur sera la prochaine tempête de verglas ou le prochain déluge ? Personne. De plus, dans le cas actuel, la plupart des experts considèrent le verglas de janvier 1998 exceptionnel voire même historique (considérant les cinquante dernières années). Où était donc le risque justifiant la mise de côté de la procédure normale d'évaluation environnementale ?
Enfin, Hydro-Québec confirme que les pannes de janvier 1998 n'étaient pas dues à un mauvais entretien du réseau, que les lignes du réseau d'Hydro-Québec répondent à des critères qui respectent et, dans plusieurs cas, dépassent les normes canadiennes établies par l'Association canadienne de normalisation (ACNOR) et que le réseau est conforme aux critères de fiabilité du Northest Power Coordinating Council (NPCC). Malgré tout, Hydro-Québec admet qu'aucun de ces critères ne peut mettre un réseau électrique à l'abri des conditions extrêmes (Hydro-Québec, Allocution d'ouverture devant le Comité d'information et de consultation publique sur le projet Hertel-Des Cantons, p. 2-4). En d'autres mots, même les nouvelles installations pourraient s'effondrer dans des circonstances similaires ou supérieures. Dans ces conditions, n'aurait-il pas été d'autant plus justifié d'examiner attentivement les projets proposés en les soumettant normalement à la procédure d'évaluation environnementale ?
Ces réflexions nous amènent à penser que les conditions d'urgence entourant l'autorisation des projets par le décret no. 108-98 ne justifiaient pas de les soustraire de la procédure normale d'évaluation environnementale.
L'EFFICACITÉ ET LA CRÉDIBILITÉ DE LA PROCÉDURE SPÉCIALE
Mentionnons d'abord que l'évaluation environnementale ne se fait pas uniquement au Québec. L'importance des procédures d'évaluation environnementale, aussi variables quelles soient d'un pays à l'autre, est reconnue partout dans le monde. Même l'ACDI et la Banque Mondiale obligent les pays en voie de développement à entreprendre des procédures d'examen des impacts et de participation du public pour plusieurs types de projets.
Au Québec, nous nous sommes dotés, au cours des vingt dernières années, d'une procédure d'évaluation environnementale crédible aux yeux de l'ensemble des intervenants autant organismes publics et privés que citoyens, et efficace lorsque les conditions nécessaires sont mises en place. Rappelons que la procédure d'évaluation environnementale est un outil de planification et d'aide à la décision. L'étude d'impacts sur l'environnement (ÉIE) et la participation du public visent à guider les décideurs, ici le Gouvernement, à prendre les meilleures décisions possibles en tenant compte des impacts sur l'environnement autant naturel que social. Elles permettent d'examiner et de comparer les différentes options possibles pour l'atteinte des objectifs fixés.
L'expérience et l'évaluation constante de la procédure ont permis au cours des années d'améliorer les différentes étapes du processus et d'identifier quelques principes fondamentaux. Soulignons le principe le plus fondamental : les décisions ne doivent pas être prises avant d'entreprendre la procédure d'évaluation environnementale. Dans le cas de la procédure spéciale mise en place par le Gouvernement pour évaluer les projets autorisés par le décret no. 108-98, ce principe n'est évidemment pas respecté.
Que la décision finale soit prise d'avance par l'adoption d'un décret autorisant la réalisation des projets compromet irrémédiablement l'utilité et la crédibilité de la procédure d'évaluation environnementale. En effet, le Gouvernement, avant même de connaître les impacts environnementaux et l'opinion du public, a pris sa décision et a autorisé les projets. Dans ces circonstances, toute la procédure d'évaluation environnementale, quelle qu'elle soit, ne peut servir qu'à identifier et à minimiser les impacts appréhendés mais elle ne sert certainement plus d'outil de planification et d'aide à la décision dans son sens large. En précipitant sa décision, le Gouvernement a éliminé toute discussion concernant la justification des projets ainsi que tout examen et comparaison des différentes alternatives possibles. Constatant ainsi que sa participation au processus de consultation prévue par la procédure spéciale d'évaluation environnementale n'aura que peu d'influence, il n'est pas surprenant que la population investisse son énergie dans des moyens parallèles (recours légaux, utilisation des médias, etc.) pour faire valoir son point de vue et tenter de faire renverser la décision.
D'autre part, pour évaluer adéquatement un projet, il est essentiel que l'information sur laquelle se base cette évaluation soit complète et rigoureuse. Pour répondre à cet objectif, la procédure normale d'évaluation environnementale prévoit l'émission d'une directive. Cette dernière sert de guide au promoteur en indiquant tous les aspects importants du projet qu'il doit étudier et présenter dans son étude d'impacts. Une fois l'ÉIE déposée, le Ministère de l'Environnement et de la Faune (MEF) examine les informations qui y sont présentées et peut adresser des questions et commentaires au promoteur afin de la compléter.
Dans la procédure spéciale mise en place, le Gouvernement a éliminé l'étape de la directive et a planifié l'analyse de l'étude de répercussions environnementales (étude qui remplace l'ÉIE) et de la formulation de questions et commentaires par le MEF en parallèle de la consultation du public. L'absence de guide pour la réalisation de l'étude de répercussions environnementales et l'analyse de cette étude effectuée en parallèle de la consultation du public créent une incertitude quant à la disponibilité de toute l'information utile pour l'évaluation du projet, réduisant ainsi l'efficacité et la crédibilité de toute la procédure.
Une procédure d'évaluation environnementale dont l'utilité, l'efficacité et la crédibilité sont mises en doute, ne peut répondre adéquatement aux objectifs d'évaluation environnementale et de participation du public. Il y a eu au cours des années des commissions parlementaires et des réformes qui ont donné lieu à des recommandations dont certaines ont été suivies améliorant ainsi la procédure d'évaluation environnementale au Québec. Les décisions récentes prises par le Gouvernement ont plutôt l'effet contraire.
CONCLUSION
En janvier 1998, dans un contexte d'urgence et de précipitation,
le gouvernement du Québec a autorisé une série de
projets et les a soustraits de la procédure normale d'évaluation
environnementale. À partir des réflexions que nous venons
d'exposer, il y aurait lieu que l'ensemble des intervenants s'interroge
sur toute la notion d'urgence ainsi que sur la mise en oeuvre de la procédure
d'évaluation environnementale dans de telles circonstances. L'AQÉI
a relevé deux questions que nous présentons en guise de
conclusion :
1- Quelles sont les critères qui permettraient d'établir
que l'on fait face à une situation justifiant de soustraire un
projet de la procédure normale d'évaluation environnementale
?
2- Lorsque les critères ont été fixés et qu'une
telle situation se présente, est-il possible de prévoir
une procédure particulière d'évaluation environnementale
(conserver des étapes essentielles de la procédure normale,
en modifier d'autres, etc.) ?
La Loi sur la qualité de l'environnement et ainsi la procédure
d'évaluation environnementale ont été mises en place
afin de prendre le temps d'examiner correctement une situation pour éviter
les erreurs et agir au mieux des intérêts publics présents
et futurs. Nous croyons que même dans des circonstances exceptionnelles,
il est possible de procéder à une évaluation environnementale
efficace et crédible. Toutefois, la mise en place d'une telle procédure
nécessite de la planification. Dans les prochains mois, l'AQÉI
se penchera sur ces questions afin d'identifier les meilleurs moyens à
prendre pour répondre adéquatement aux exigences minimales
requises en ce qui a trait à l'évaluation environnementale
et la participation du public. Nous espérons que les autorités
responsables participeront à ces activités d'échanges.
