COMMENTAIRES
SUR L'HARMONISATION DES PROCESSUS D'ÉVALUATION ENVIRONNEMENTALE
AU CANADA
Association québécoise pour l'évaluation d'impacts
Soumis au
Ministère de l'Environnement et de la Faune du Québec, au
Conseil canadien des Ministres de l'environnement et à l'Agence
canadienne d'évaluation environnementale
Février 1997
Synthèse des commentaires formulés lors de l'atelier de consultation de l'AQÉI sur l'harmonisation des processus d'évaluation environnementale au Canada
Table
des matières
Introduction
Thème 1: Les objectifs et les enjeux
de l'harmonisation
Thème 2: Portée et contenu de
l'évaluation environnementale
Thème 3: La participation du public
au processus d'évaluation environnementale
Thème 4: Les enjeux administratifs
de l'harmonisation des processus
Commentaires généraux
INTRODUCTION
L'AQÉI a organisé, le 30 janvier 1997, une journée
d'information et d'échanges portant sur l'harmonisation des processus
d'évaluation environnementale au Canada. L'activité a réuni
une cinquantaine de personnes, dont plus de 25 membres de l'AQÉI.
L'activité comportait deux volets. Le premier, le volet information,
visait à renseigner les membres sur le projet d'harmonisation des
processus d'évaluation environnementale initier par le Conseil
canadien des Ministres de l'environnement (CCME). À cet
effet, une représentante de l'organisme a présenté
le projet d'harmonisation. Par la suite, cinq conférenciers, représentant
différents milieux (les agences et ministères publiques,
les groupes environnementaux, le milieu académique, les praticiens
de l'évaluation environnementale) ont présenté leur
vision de la démarche d'harmonisation. Le deuxième, le volet
discussion, visait à permettre aux membres de l'AQÉI de
s'exprimer sur la question de l'harmonisation. Une table ronde réunissant
l'ensemble des participants (les membres et les non-membres) a été
organisée. Quatre thèmes principaux ont été
abordés. Ces thèmes sont :
- Thème 1: Les enjeux et les objectifs de l'harmonisation
- Thème 2: Portée et contenu de l'évaluation environnementale
- Thème 3: La participation du public au processus d'évaluation environnementale
- Thème 4: Les enjeux administratifs de l'harmonisation des procédures
Le présent
document constitue un compte rendu de la table ronde et présente
l'ensemble des points de vue, opinions, commentaires et interrogations
que les participants ont formulés au cours du débat. Les
points de vue présentés dans ce document ne constituent
toutefois pas la position officielle de l'AQÉI et ne résultent
pas d'une consultation effectuée auprès de l'ensemble de
ses membres. Ils doivent plutôt être considérés
comme l'expression des points de vue exprimés au cours de la discussion.
THÈME 1: LES OBJECTIFS ET LES ENJEUX DE L'HARMONISATION
Le premier thème englobait les objectifs poursuivis par le processus d'harmonisation, les motifs qui sous-tendent ce projet et les enjeux soulevés par ces deux questions. Les commentaires formulés ont porté sur les objectifs du processus d'harmonisation et sur les conditions fondamentales qui doivent être respectées pour que ces objectifs soient atteints.
On a formulé plusieurs interrogations quant à la pertinence d'une harmonisation des processus. D'une part, on se questionne sur l'objectif visant à éliminer les chevauchements: ce type de problème semble en fait être survenu assez rarement. D'autre part, on a mentionné que le processus d'harmonisation ne réglerait pas le type de chevauchement survenu dans le cadre du projet Grande-Baleine - le plus problématique des chevauchements survenus jusqu'à maintenant - ou ne l'aurait solutionné que sur une base marginale. Les mécanismes mis en place dans le cadre de la Convention de la Baie James ne seraient pas nécessairement allégés de manière substantielle avec une entente sur l'harmonisation des processus d'évaluation environnementale à l'échelle pan-canadienne.
On s'est aussi interrogé sur la nécessité d'une harmonisation pan-canadienne: les ententes conclues dans le passé semblent avoir permis d'harmoniser tacitement les procédures fédérales-provinciales. Il existe donc déjà, dans les faits, un cadre permettant une harmonisation et celui-ci semble s'être avéré efficace. Une alternative consisterait donc à reconduire simplement ce type d'entente.
On a cependant précisé que l'objectif général du processus d'harmonisation, visant à n'appliquer qu'une seule procédure par projet afin d'alléger au maximum les délais et d'éviter en outre des dédoublements inutiles, était légitime et louable en soi. On a aussi fait valoir que cet objectif, s'il permettait de formaliser davantage les ententes tacites actuelles et de rendre le processus d'évaluation plus prévisible en établissant un cadre d'évaluation unique, dissiperait beaucoup d'incertitudes et minimiserait les délais inutiles.
D'autre part, certains considèrent que le projet d'harmonisation des procédures est justifié dans la mesure où il s'inscrit dans un courant plus global de standardisation de la pratique de l'évaluation environnementale, comme en témoignent la norme ISO 14000 de l'ACNOR, l'élaboration de la directive de la Communauté économique européenne en évaluation environnementale (DG11) et les travaux de l'OCDE.
Certains participants estiment par ailleurs que la question de l'assujettissement des projets représente un élément clé de l'ensemble du processus d'harmonisation. Est-il possible d'envisager la mise en place d'un processus d'harmonisation des procédures d'évaluation environnementale sans que ne soit conclue une entente sur les mécanismes d'assujettissement des projets ? Plusieurs participants ont exprimé leur scepticisme à cet égard.
On mentionne que certains projets pourraient en principe ne pas être assujettis à la procédure commune dans certaines parties du Canada, pour quelque raison que ce soit, alors qu'ils le seraient assurément dans d'autres parties. Les participants estiment donc que le projet d'harmonisation doit être accompagné d'une liste, inclusive ou exclusive, des types de projets assujettis pour permettre un progrès réel par rapport à la situation actuelle et éviter en même temps toute confusion.
Certains participants ont signalé une apparente contradiction entre les principes 9 et 10 de l'accord pan-canadien sur l'harmonisation environnementale. Essentiellement, le principe 9 stipule que les législations existantes demeureront en vigueur alors que le principe 10 sous-entend qu'elles devront au besoin être amendées afin qu'elles puissent se conformer à l'accord. Il serait sans doute opportun de porter une plus grande attention à cette contradiction apparente et de veiller à ce que les législations existantes ne représentent aucune contrainte légale après la signature de l'accord.
Certains participants ont rappelé que l'objectif le plus fondamental du projet d'harmonisation des processus, soit une protection accrue de l'environnement, ne doit pas être perdu de vue. Aussi le projet d'harmonisation doit nécessairement chercher à niveler les procédures existantes vers le haut tout en précisant la nature des normes, des standards et des critères d'application qui seraient instaurés.
THÈME 2: PORTÉE ET CONTENU DE L'ÉVALUATION ENVIRONNEMENTALE
Dans le cadre des discussions sur le deuxième thème, il a été question des notions d'environnement et d'évaluation environnementale , ainsi que du contenu et de la portée de l'évaluation environnementale.
En ce qui concerne le contenu et la portée de l'évaluation environnementale, un des participants a proposé que l'on retienne les éléments contenus au point 3 de l'annexe II du document de consultation du CCME (éléments communs aux évaluations environnementales à travers le pays); il s'agit selon ce dernier d'une suggestion avant-gardiste.
Toutefois, s'appuyant sur le principe que l'harmonisation des processus d'évaluation environnementale devraient comporter une certaine souplesse de manière à permettre l'évolution dynamique des processus existants, un participant a émis l'opinion que la détermination de la portée et du contenu de l'évaluation environnementale ne devrait pas être assujettie à une liste d'éléments préétablis par règlement.
Enfin, on a suggéré d'ajouter aux éléments devant faire partie de l'évaluation environnementale, des critères spécifiques de réalisation de l'objectif du développement durable.
Par ailleurs, certains considèrent que le screening et le scoping devraient être implicites à toute démarche d'évaluation environnementale.
Un participant a précisé que l'étape de l'élaboration de la directive déterminant le contenu et la portée de l'étude d'impacts prévue dans le cadre de la procédure québécoise d'évaluation et d'examen des impacts sur l'environnement constitue une sorte de screening et de scooping . Le même participant a émis des réserves quant àl'opportunité d'intégrer la participation du public à cette étape.
Enfin, l'harmonisation des processus serait l'occasion de réintroduire l'idée de créer un organisme de veille ou de vigile dans le domaine de l'évaluation environnementale, dont le rôle serait de réfléchir sur l'évolution de la pratique et de faire la synthèse des expériences dans le domaine; un peu comme le faisait le Conseil canadien de la recherche en environnement (CCRE) dans le domaine de l'environnement.
THÈME 3: LA PARTICIPATION DU PUBLIC AU PROCESSUS D'ÉVALUATION ENVIRONNEMENTALE
Parmi les sujets qui ont le plus retenu l'attention des participants: l'aide financière et techniques des individus et des groupes participant aux processus d'évaluation environnemenale et les modalités de la participation du public à l'évaluation environnementale incluant l'identification des participants aux consultations publiques.
On a rappelé que la participation du public est un élément fondamental de toute démarche d'évaluation environnementale dans le contexte d'une société démocratique. Aussi, l'évaluation environnementale suppose un processus de consultation ouvert, transparent et crédible. L'amélioration en continu des processus de consultation est un objectif à atteindre.
Un des enjeux de l'harmonisation devrait être la participation accrue du public au processus d'évaluation environnementale et l'amélioration des modes participatifs adoptées par les gouvernements. La spécificité des modes participatifs adoptés par chaque gouvernement devrait être respectée.
Certains participants ont souligné que l'aide financière et technique constituent des composantes essentielles de la participation du public au processus d'évaluation environnementale. Cependant, une emphase particulière devrait être mise sur l'aide technique dans la perspective de trouver de nouveaux moyens d'aider les participants.
L'objectif visé par l'aide financière et technique est d'assurer un équilibre entre les parties présentes aux consultations. Dans la perspective où les consultations publiques peuvent conduire à l'amélioration des projets, il apparaît normal pour certains que le promoteur fournisse une aide financière aux participants.
D'autre part, un participant a mentionné que le public devrait être impliqué dès l'étape de la conception des projets de manière à favoriser une participation pro-active (par opposition à une participation réactive ). À cet effet, la participation ne devrait être limitée à la diffusion de l'information concernant le projet.
Par ailleurs, selon un des intervenants, plus 70% des prévisions concernant les impacts d'un projet s'avèrent erronées ou inexactes. C'est pourquoi, il suggère d'accorder une attention particulière au suivi et à la surveillance des projets et de s'assurer que des représentants du public soient présents au sein des comités constitués à cette fin.
Des participants sont d'avis que la médiation environnementale ne constitue pas un outil de participation du public; il s'agit plutôt d'une procédure privée qui implique un nombre restreint de personnes et dont l'objectif vise principalement à résoudre des différends entre le promoteur et des individus sur des points précis.
On a fait valoir que la participation ne devrait pas être limitée aux personnes affectées par un projet. Toutes personnes ou groupes de personnes qui voudraient faire valoir son point de vue sur la réalisation d'un projet devraient avoir la possibilité de s'exprimer.
Par ailleurs, selon certains, le principe du promoteur-payeur devrait s'appliquer à l'évaluation environnementale des projets. Aussi, selon ce principe le promoteur devrait défrayer les coûts relatifs à la réalisation de l'étude d'impacts et à la tenue des consultations publiques. Toutefois, certains craignent que cela ait pour effet de donner au promoteur un certain pouvoir d'influence sur le déroulement de la consultation.
En ce qui concerne la proposition d'établir un cadre procédural contraignant pour la tenue des consultations publiques, certains participants suggèrent comme solution de rechange, la confection d'un guide des bonnes pratiques duquel pourrait s'inspirer les autorités concernées.
Un participant a tenu à rappeler qu'un des enjeux soulevés par divers intervenants dans le cadre de la réforme des procédures publiques d'évaluation environnementale à travers le Canada, est l'assujettissement des politiques et des programmes. Cependant, il serait difficile d'inclure une telle exigence dans le cadre de l'établissement de normes pan-canadiennes en raison notamment des difficultés de mise en oeuvre.
THÈME 4: LES ENJEUX ADMINISTRATIFS DE L'HARMONISATION DES PROCESSUS
Il a été question sous cette rubrique de la responsabilité des gouvernements provinciaux et fédéral et des mécanismes qui permettraient d'assurer l'imputabilité.On a suggéré de créer un tribunal qui aurait pour fonction de recueillir et de traiter les plaintes des citoyens.
Le document de consultation du CCME contient une série
de principes et d'objectifs auxquels plusieurs souscrivent. Toutefois,
on a rappelé que l'on pourra porter un jugement sur le projet d'harmonisation
des processus d'évaluation environnementale que lorsqu'un projet
d'entente contenant les modalités de mise en oeuvre sera déposé.
Par ailleurs, l'échéancier serré imposé par
le CCME ne permet pas, selon plusieurs participants, de faire une analyse
approfondie des questions soulevées par la démarche d'harmonisation.
Compte tenu de la contrainte temps, il est difficile pour ceux appeler
à se prononcer sur le projet d'entente de formuler des avis éclairés.
Ceci étant dit, plusieurs participants ont tenu à saluer
le travail du CCME de réunir 14 gouvernements afin d'harmoniser
les processus d'évaluation environnementale à l'échelle
pan-canadienne.
