1. « Un projet, une évaluation environnementale »

1. Les modèles proposés permettraient-ils d'atteindre les objectifs d'« un projet, une ÉE » ?

Selon l’Association québécoise pour l’évaluation d’impacts (AQÉI), les quatre modèles suggérés permettraient d’atteindre les objectifs visés, mais à des niveaux variables. Ces objectifs sont d’établir un processus d’ÉE unique, appliqué de façon uniforme, qui serait dirigé ou exécuté par l’autorité la mieux placée et permettrait à chaque ordre de gouvernement de prendre ses propres décisions en temps utile, de façon prévisible et efficace, tout en assurant la sauvegarde de l’environnement. Nous croyons également que tous ces modèles permettraient d’obtenir une ÉE de haute qualité tout en respectant les responsabilités de chacun des gouvernements, une participation adéquate du public, dont les Autochtones, et cela, avec une certaine flexibilité.

Cependant, le respect des délais et la prévisibilité sont des exigences dont le taux de succès est le plus variable selon les modèles. 

Coordination : L’expérience des derniers 5 ans au Québec démontre que la coordination est un modèle qui n’est pas prévisible et qui nécessite beaucoup d’efforts de la part de tous les intervenants, sans quoi des délais peuvent survenir. 

Processus conjoint : En ce qui concerne le modèle de processus conjoint, l’expérience récente (2003-2008) de l’ÉE du projet Eastmain-1A et dérivation Rupert a permis de réaliser une ÉE de qualité de façon prévisible selon un calendrier établi et impliquant la participation des Autochtones. Ce modèle réalisé dans le Nord du Québec a permis de respecter les exigences de la LCÉE et de la Convention de la Baie James et du Nord québécois (CBJNQ). Toutefois, bien que l’ÉE réalisée faisait l’objet d’une entente particulière sans préjudice entre différents paliers de gouvernements, qui s’apparente au modèle de processus conjoint proposé, le résultat a tout de même été que deux rapports d’ÉE ont dû être produits, et ce, avec un intervalle.

Délégation : Le modèle de délégation, tel que prévu à l’article 17 de la LCÉE est régulièrement appliqué par les autorités responsables fédérales.  En fait, les études réalisées par des consultants, engagés par ces mêmes autorités ou par des promoteurs, deviennent dans de nombreux cas les examens préalables signés par les autorités.  De façon plus formelle, plus d’une dizaine de projets d’infrastructures maritimes au Nunavik ont fait l’objet d’une entente de délégation de la part des autorités responsables vers le Comité d’examen fédéral (COFEX-Nord) prévu à la CBJNQ.  Même si cette entente formelle ne s’appliquait que pour les processus fédéraux (LCÉE et CBJNQ), celle-ci a requis d’importants efforts de conception et de mise en œuvre. Selon notre connaissance, la délégation n’a pas eu lieu vers un organisme provincial au Québec.

Substitution : Toujours selon notre connaissance, la substitution d’un processus à un autre n’a pas été utilisée au Québec depuis la mise en œuvre de la LCÉE.

Ainsi, l’application des modèles au Québec démontre que la condition de base à une ÉE de haute qualité réalisée avec un minimum de délai est que les gouvernements soient déterminés à coopérer entre eux pour atteindre ces objectifs. L’AQÉI croit que beaucoup d’énergie est perdue dans la gestion des processus entre les gouvernements ainsi qu’à l’intérieur de chacune des entités.  Le modèle retenu devra permettre une canalisation des efforts vers l’évaluation des impacts en tant que tel au lieu de la gestion des processus. À cet effet, les gouvernements devront mieux encadrer leurs actions dans l’exercice de leurs champs de compétences respectifs afin de limiter les dédoublements d’efforts mais surtout afin de tirer profit des meilleures expertises possibles.

Par ailleurs, afin de faciliter la collaboration entre les paliers de gouvernements et afin d’obtenir une prévisibilité pour les différents intervenants d’une ÉE, le modèle sélectionné devrait s’appliquer sur tous les projets réalisés dans une province ou un territoire, voire à l’échelle canadienne. L’AQÉI croit qu’il faut éviter que les gouvernements négocient des ententes particulières par projet afin de limiter les possibles tensions entre ceux-ci et ainsi limiter les délais.

2. Quel modèle préférez-vous ? Pourquoi ?

Depuis son existence, l’AQÉI a toujours favorisé la réalisation d’une seule ÉE par projet.  À l’exception des rares évaluations effectuées par l’ancien Bureau fédéral d'examen des évaluations environnementales (BFEEE), c’était généralement le cas au Québec avant la mise en œuvre de la LCÉE en 1995. La LQE est en vigueur depuis la fin des années ’70 et, bien que comme tout processus peut être amélioré, cette loi qui encadre notamment l’ÉE répond en grande partie aux besoins de la société québécoise. L’AQÉI reconnait toutefois la compétence du gouvernement fédéral en environnement et, quel que soit le modèle proposé, l’importance d’avoir accès aux ressources et connaissances du gouvernement fédéral, comme c’était d’ailleurs le cas avant la mise en œuvre de la LCÉE.

L’AQÉI a historiquement favorisé l’harmonisation des processus provincial et fédéral au Québec, nous croyons donc qu’un modèle de processus conjoint devrait être mis en œuvre.  L’AQÉI considère que ce modèle permet l’application d’un processus harmonisé. Ce modèle maintient le niveau de responsabilité du gouvernement fédéral en matière d’ÉE, ce qui pourrait faire défaut à long terme en appliquant le seul modèle de substitution.  De plus, la création d’un processus conjoint sera une excellente occasion de s’approprier les meilleures pratiques en considérant les leçons apprises au cours du dernier quart de siècle en matière d’ÉE au Québec et ailleurs.

Cependant, l’AQÉI considère qu’un modèle de substitution de la LCÉE à la LQE, peut être une solution temporaire plus rapidement mise de l’avant et qui répondrait aux besoins de la société québécoise, tant que le processus québécois puisse, au besoin, conserver l’accès à l’expertise fédérale.

Situation particulière du territoire de la Baie James : Par ailleurs, il est important de souligner que la Convention de la Baie James et du Nord québécois (CBJNQ) s’applique sur les deux tiers du territoire québécois. Des processus d'harmonisation entre les procédures fédérale et québécoise de la CBJNQ sont d’ailleurs prévus aux chapitres 22 (article 22.6.7) et 23 (article 23.7.5) de la CBJNQ lorsque les processus d'examen provincial et fédéral s'appliquent à un même projet. La LCÉE n’existait pas au moment de la signature de la CBJNQ en 1975 et depuis sa mise en œuvre le gouvernement fédéral l’appliquait aussi sur le territoire conventionné. L'AQÉI croit que l'application de la LCÉE en milieu nordique, en sus de la procédure d'évaluation environnementale prévue dans la CBJNQ, favorise un dédoublement inutile qui va à l'encontre des objectifs visés par l'approche « un projet, une ÉE ».

Enfin, l'AQÉI souhaite que la directive adressée aux promoteurs pour les projets impliquant la LQE et la LCÉE soit harmonisée afin de respecter les exigences fédérales et provinciales dans leurs champs de compétences respectifs.

3. Y aurait-il d’autres modèles à considérer qui seraient conformes aux objectifs « un projet, une ÉE » ?

Depuis 1997, l’AQÉI s’est toujours positionnée, notamment auprès du CCME, sur l’importance d’harmoniser les processus d’ÉE. Plus précisément lors du processus de révision de la LCÉE en 2000, l’AQÉI indiquait à l’Agence canadienne d’évaluation environnementale que « la cohérence et l'harmonisation avec la procédure québécoise devraient être systématiques. Fort souvent, les projets sont traités dans une seule procédure, mais on devrait examiner les moyens de créer un guichet unique formel ; par exemple, appliquer le processus québécois pour tout projet fédéral en terre québécoise, tout en laissant au gouvernement fédéral le soin de décider. Les échéanciers des interventions fédérales et provinciales devraient être agencés. » En 2009, la position de l’AQÉI reste inchangée.

Cependant, comme l’AQÉI représente aussi des  intervenants impliqués dans les processus d’ÉE ailleurs au Canada, nous croyons que pour une raison d’équité entre les provinces et territoires, il faudrait s’assurer qu’à l’intérieur du Canada, le processus d’ÉE ne soit pas un critère de sélection pour choisir le site d’un projet.

Afin de faciliter l’application de l’un ou l’autre des modèles, l’AQÉI croit que le principe de l’autoévaluation sous-jacent à la LCÉE devrait être abandonné et, comme c’est le cas avec la procédure québécoise, une seule entité devrait réaliser les évaluations environnementales et faire ses recommandations aux gouvernements.

4. Recommandations provisoires du Groupe de travail (p.17-18): Est-ce que vous appuyez ces recommandations ?

Ces recommandations pour une entente auxiliaire ne vont pas dans le sens d’avoir un seul processus d’ÉE applicable au Québec.  Bien que ces recommandations pourraient permettre la mise en œuvre de l’approche « une ÉE, un projet », la présence des différents modèles dans d’éventuels régimes fédéral et québécois réduira sensiblement l’atteinte de l’objectif de limitation des délais et de prévisibilité, sans toutefois augmenter les chances d’atteindre les autres objectifs visés. En effet, nous croyons que la présence de plusieurs modèles demandera de nombreux efforts de négociations et d’ajustement entre les gouvernements au lieu de concentrer les énergies disponibles à l’évaluation des impacts du projet.

L’AQÉI maintient donc sa recommandation d’avoir un seul modèle pour répondre aux objectifs « un projet, une ÉE », soit préférablement le processus conjoint afin de  répondre aux objectifs de l’article 5.6.4 de l’Entente auxiliaire sur l’évaluation environnementale du CCME pour « mener une évaluation dans de meilleures conditions ».

Les efforts requis pour apporter des modifications législatives à la LCÉE et à la LQE devraient plutôt être concentrés sur la création d’un processus d’ÉE harmonisé pour éviter de doubler les procédures. La flexibilité des lois devrait provenir du type d’évaluation à réaliser selon les impacts anticipés (ex : examen préalable vs commission d’examen) au lieu d’offrir les quatre modèles de processus.

5. Êtes-vous d’accord avec les rôles proposés : autorité principale et non principale ?

Le principe d’autorité principale et non principale proposé répond au souhait de l’AQÉI que les différents gouvernements maintiennent leurs responsabilités en matière d’ÉE. Bien que ces rôles soient surtout applicables pour les modèles de délégation, de coordination et de substitution, nous croyons que ces modèles ne devraient pas être considérés comme des solutions permanentes et que le modèle de processus conjoint reste le meilleur modèle applicable au Québec.

Cependant, bien qu’il semble pratique à première vue que l’autorité principale soit celle qui est responsable des terres (fédérale ou provinciale) où le projet sera localisé, l’AQÉI requiert une réflexion plus approfondie avant d’appuyer cette recommandation.

6. Y a-t-il d’autres critères pour déterminer le rôle de l’autorité non principale ?

L’AQÉI est d’accord avec les critères présentés. Ceux-ci doivent être la base d’une négociation pour les solutions intérimaires à un processus conjoint. 

Il est important de souligner que l’obligation de consulter les Autochtones aux termes de la Constitution ne peut être déléguée ou substituée. L’AQÉI croit donc que la présence active des deux paliers de gouvernements est requise dans tous les cas où la consultation des Autochtones aux termes de la Constitution est jugée nécessaire.

Encore une fois, l’AQÉI croit que ces critères devraient s’appliquer dans le cadre d’un processus conjoint. Le recours au modèle de coordination, tel que vécu depuis 2004, n’empêche pas les chevauchements et entraîne même une certaine confusion auprès des divers intervenants, notamment pour les Autochtones qui éprouvent de la difficulté à avoir des représentants des deux gouvernements assis au tour de la même table. Un processus conjoint où les champs de compétences sont clairement identifiés répondrait aux objectifs visés par l’approche « un projet, une ÉE ».

2. L'évaluation environnementale stratégique régionale

1. Manque-t-il des concepts, des principes ou des éléments dans la description de l'ÉES-R qui a été élaborée?

Veuillez donner des précisions.

A)            Contexte

Au Québec, l’évaluation environnementale stratégique des politiques, plans et programmes gouvernementaux fait l’objet de discussions depuis une quinzaine d’années. Bien que certaines politiques ou stratégies aient fait l’objet de vastes consultations préalables (Commission Beauchamp sur l’eau, Commission scientifique et technique sur la gestion de la forêt, consultation du BAPE sur le développement durable de la production porcine par exemple), il n’existe pas de procédure formelle et systématique en ce sens.

L’Association québécoise pour l’évaluation d’impacts (AQÉI) a présenté un mémoire au gouvernement du Québec, en décembre 2006, intitulé « L’évaluation environnementale stratégique, un outil éprouvé et performant à inclure dans la Stratégie de développement durable du Québec ». Dans ce mémoire, l’AQÉI expose le contexte entourant l’ÉES au Québec, les avantages pour le gouvernement et les promoteurs à adopter une telle procédure ainsi qu’un cadre méthodologique sommaire.

 http://www.aqei.qc.ca/posit/AQEIMemoireEES2006.pdf

Dans le cadre de l’élaboration de ce mémoire et d’autres travaux de certains membres sur le sujet de l’ÉES, l’éventualité d’une procédure d’ÉES régionale, n’a pas été soulevée.

B)        Commentaires sur la description de l’ÉES-R

En page 5, sous « Objectifs », il est mentionné : « Le but premier est de guider l’élaboration ou l’évaluation d’une série d’options de politiques, de plans ou de programmes stratégiques pour une région (…) ». Puis, la partie 3 du document relate l’évolution des processus d’évaluation environnementale au Canada.

Nous croyons que la démarcation entre l’ÉES proprement dite et l’ÉES-R ne se retrouve pas dans le texte. Nous comprenons que l’échelle régionale considérée pour une ÉES-R peut être une province. Toutefois, les exemples présentés en page 13 ne vont pas en ce sens. Ainsi, il semble que les paramètres documentés portent davantage sur l’ÉES que sur l’ÉES-R.

Le texte ne comporte pas de définition de la notion de «région». Historiquement la notion de région renvoie à des divisions territoriales à l’usage des ministères et des agences gouvernementales pour des fins administratives. Les critères utilisés pour en déterminer les contours et l’étendue sont multiples mais concernent principalement des préoccupations liées à la gestion des matières spécifiques dont les ministères et les agences concernés ont la responsabilité.

À notre avis l’utilisation du terme «territoire» serait plus approprié dans le contexte spécifique de l’évaluation environnementale parce que plus neutre. D’ailleurs, on utilise les termes «zones d’étude» ou «territoire d’étude» pour délimiter la portée territoriale des études d’impact.

Par ailleurs il est pertinent de rappeler que, dans le domaine de l’évaluation environnementale, l’étendue du territoire d’étude varie selon le type d’enjeu analysé.  Par exemple, s’il s’agit d’étudier les enjeux liés aux effets cumulatifs de la présence de plusieurs établissements industriels sur la qualité de l’air et la santé des populations dans un secteur donné, la détermination du territoire d’étude pertinent transcende les divisions administratives au sein des provinces, voire même le territoire des provinces. S’il s’agit d’étudier les impacts d’un plan, d’une politique ou d’un programme en matière de développement économique sur la compétitivité des entreprises, la détermination de l’étendue du territoire d’étude dans le domaine de l’évaluation environnementale stratégique ne peut être traitée sans avoir identifié les enjeux sous le regard desquels sera analysé le projet à l’étude. 

Il est important de préciser que la planification des zones marines et côtières, la planification intégrée de l’utilisation du territoire, l’aménagement urbain, la conservation et la planification d’aires protégées, la gestion d’un bassin versant et les stratégies et initiatives énergétiques de portée régionale (liste apparaissant à la p.13 du document de consultation) ne constituent pas des «enjeux» de l’évaluation environnementale stratégique (ÉES) mais bien des matières ou des sujets pouvant être l’objet d’une ÉES.

La définition de l’évaluation environnementale stratégique régionale dans le document de consultation de CCME nous apparaît mal fondée sur le plan conceptuel parce qu’elle s’appuie sur des considérations liées aux divisions territoriales établies par ministères et agences publiques plutôt que sur des considérations liées aux enjeux soulevés par leurs actions au regard des matières dont ils ont la responsabilité. La notion d’ÉES-R tel que définie nous apparaît également limitative par rapport à la notion d’ÉES parce qu’elle présente le territoire comme une donnée énoncée a priori plutôt qu’une donnée construite découlant d’un processus d’analyse des enjeux.

Nous nous questionnons sur la priorité à accorder à la mise en place d’un cadre de procédure pancanadien portant sur l’ÉES-R, alors que l’ÉES, pourtant bien documentée n’a pas encore fait l’objet d’un tel effort. Même au gouvernement fédéral, où les politiques, plans et programmes sont assujettis à une directive d'ÉES depuis 1990,  les rapports successifs du Commissaire au développement durable nous informent que dans les faits, très peu sont réalisées.

En ce qui a trait au Québec, depuis l’adoption de la Loi sur le développement durable en avril 2006, et le dépôt de la Stratégie de développement durable 2008-2013 à l’Assemblée Nationale en décembre 2007, nous estimons qu’un processus formel, systématique et rigoureux d’évaluation environnementale stratégique des politiques, plans et programmes gouvernementaux n’est plus à justifier.

D’ailleurs, le premier rapport du Commissaire au développement durable du Québec, déposé en décembre 2007, faisait état de la nécessité de considérer l’ÉES comme un outil permettant d’appliquer concrètement les principes de développement durable inscrits dans la Loi, aux initiatives gouvernementales. (pages 13 et 14 du rapport)

http://www.vgq.gouv.qc.ca/fr/publications/rapport-annuel/2007-2008-T2/Rapport2007-2008-T2-Faits-saillants.pdf

1.50   Je veux m’approprier le potentiel de ces types d’outils pour que mes vérifications auprès des entités gouvernementales aillent dans la bonne direction. L’un des premiers qui ont retenu mon attention est l’évaluation stratégique. Il s’agit d’une démarche comportant de multiples facettes et permettant de tenir compte, comme le veulent la loi et les principes y afférents, d’un ensemble de facteurs sociaux, économiques et environnementaux qui influent sur les activités de développement envisagées. En même temps, et par la force des choses, elle a pour objet de circonscrire, de manière rigoureuse, leurs effets à moyen et à long termes.

1.51   Une première analyse de cet outil m’a permis de cerner la meilleure façon de l’utiliser avec efficacité. Il faut y recourir à un stade précoce des activités concernées, prévoir la prise en compte des principes de développement durable et inclure une évaluation des solutions de rechange. Procéder à l’évaluation stratégique des activitésd’une entité représente un grand défi. Toutefois, une telle démarche vient sans contredit renforcer la crédibilité de ses décisions.

Compte tenu du fait que l’ÉES est, soit non formalisée dans les procédures des provinces ou soit non appliquée de manière optimale et rigoureuse lorsque des règles existent, nous souhaiterions qu’une démarche visant à développer un cadre de référence pour des ÉES réussies soit entreprise préalablement à l’ÉES-R.

D’une part, avant même d’être évalués à l’échelle d’une région, certains enjeux méritent d’être discutés à l’échelle nationale (politique agricole, stratégie énergétique, etc.). D’autre part, toutes les instances administratives pouvant agir au premier plan dans de tels processus doivent en maîtriser les règles. La pratique de l’ÉES doit trouver son élan au sein de l’appareil gouvernemental, dans les ministères et organismes afin que les rouages soient bien huilés. Car enfin, parmi les contraintes importantes à la réussite d’ÉES, se retrouvent le manque d’expertise face à la complexité des enjeux, de connaissances méthodologiques sur certains types d’impacts à évaluer et surtout, la difficulté à identifier un «porteur de ballon », un responsable de la démarche.

Toutes ces contraintes sont démultipliées dans l’ÉES-R. Les entités concernées (région administrative, zone côtière) n’ont parfois aucune autorité ou pouvoir réel sur le territoire de référence. Ou encore, elles sont sans ressources importantes (comité de bassin versant). Les regroupements ad hoc vont recourir à l’expertise et aux connaissances des ministères concernés pour mener à bon port une démarche aussi longue et complexe qu’une ÉES.

Voilà qui justifie le développement d’une procédure, puis d’habiletés et de connaissances spécifiques à l’ÉES à l’échelle des politiques, plans et programmes gouvernementaux avant de le formaliser à des échelles plus réduites, soient régionales.

Révision suggérée :

·       Pour le développement d’une vision pancanadienne, réévaluer le choix de l’ÉES-R plutôt qu’un cadre de référence d’ÉES qui deviendrait pratique courante, donc bien maîtrisée et appliquée avec rigueur.

·       Toutes les informations contenues dans le document de consultation s’appliquent d’ailleurs précisément à l’ÉES.

·       Si l’ÉES-R devait demeurer la priorité du CCME, assurer une démarcation plus nette entre l’ÉES et l’ÉES-R.

2.1. Avez-vous des commentaires à formuler sur le cadre méthodologique présenté ?

Quels sont, selon vous, les éléments essentiels du cadre ?

La méthodologie présentée reflète bien les étapes typiques de l’ÉES. Tous ses éléments sont importants. Certains doivent parfois être regroupés, selon la nature et l’ampleur de l’étude à réaliser. Par exemple, il faut parfois évaluer les enjeux pour pouvoir déterminer la portée de l’étude et bâtir le cadre de référence (étapes 1, 2 et 3).

Vous retrouverez aux pages 8 à 11 du mémoire de l’AQÉI (référence à la question 1), une proposition sommaire de cadre méthodologique pour une procédure d’ÉES au Québec.

Révision suggérée :

Aucune. Les éléments du cadre méthodologique sont bien décrits et constituent une bonne référence.

3. Êtes-vous d'accord avec les avantages éventuels de l'ÉES-R qui ont été identifiés ? Quels autres avantages pourrait-on tirer de l'application de l'ÉES-R ?

Nous en avons identifié deux, très importants pour l’ÉES :

1)    Au delà de « l’intégration des considérations environnementales et, plus généralement, de durabilité aux politiques, plans et programmes régionaux » (page 10 du document), nous avons inscrit celui-ci :

« Rendre opérationnel ou intégrer les principes de développement durable le plus en amont possible » (page 6 de notre mémoire). 

En effet, les législations sur le développement durable doivent trouver une application concrète et au premier chef, dans les actions gouvernementales. Ce n’est qu’en servant de modèle que le gouvernement peut, par la suite, encourager d’autres niveaux d’interventions (régions, zones d’activité), à entreprendre de telles démarches !

2)    En plus « d’évaluer la performance des projets en établissant des cibles, des limites et des seuils environnementaux (…) (page 11 du document de consultation), nous considérons que l’ÉES permet de :

« rationaliser les évaluations d’impacts des projets pour les rendre plus cohérentes, en s’assurant que les questions préalables relatives aux besoins, à la justification et aux solutions de rechange aient déjà fait l’objet d’un examen environnemental approprié. »

Révision suggérée :

Les deux avantages déjà mentionnés.

4. Voyez-vous des possibilités d'application de l'ÉES-R au Canada ? Des obstacles ?

Veuillez donner des précisions.

Voir la réponse à la question 1.

Révision suggérée :

Commentaires supplémentaires

En tant que praticiens, chercheurs, décideurs, les membres de l’AQÉI sont directement impliqués, à différents niveaux dans les processus d’évaluations environnementales. Depuis de nombreuses années, l’AQÉI présente ses positions et recommandations en la matière et plus récemment, a fortement insisté sur la nécessité de développer une procédure d’ÉES efficace.

La consultation du CCME arrive à point nommé. Nous comprenons qu’à l’issue de la période de consultation, des recommandations seront formulées aux décideurs et que des travaux pourront s’amorcer éventuellement pour développer des modèles performants. L’AQÉI souhaite contribuer à cet exercice aussi important que stimulant ! Nous vous invitons à solliciter nos commentaires à nouveau, à toute étape ultérieure de votre démarche.

 RENSEIGNEMENTS SUR L’ORGANISME RÉPONDANT

Association québécoise pour l’évaluation d’impacts (AQÉI)
C.P. 785, succursale Place d’Armes
Montréal, QUÉBEC, H2Y 3J2
514-990-2193
http://www.aqei.qc.ca
mondorf@aqei.qc.ca

Françoise Mondor, coordonnatrice